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StartseiteHintergrundMehr Regeln für die Märkte11.11.2008

Mehr Regeln für die Märkte

Was fordern die Europäer auf dem anstehenden Weltfinanzgipfel?

Am kommenden Samstag treffen sich die Staats- und Regierungschefs zum ersten Welt-Finanzgipfel in Washington. Im Hintergrund ringen die Staaten bereits um Macht und Einfluss. Die 27 Staaten der Europäischen Union wollen den Finanzmarkt stärker regulieren und machen Tempo. Spätestens 100 Tage nach dem Finanzgipfel sollen konkrete Grundsätze ausgearbeitet sein.

Von Dietmar Reiche

Was müssen Politiker, Aufsichtsbehörden und Bankmanager in Zukunft ändern, damit sich die Systemkrise nicht wiederholt? (AP)
Was müssen Politiker, Aufsichtsbehörden und Bankmanager in Zukunft ändern, damit sich die Systemkrise nicht wiederholt? (AP)
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Angela Merkel: "Der Staat war und ist die einzige Instanz, um das Vertrauen in die Banken wieder herzustellen. Und zwar zum Schutz der Bürger und nicht zum Schutz von Bankinteressen."

Guido Westerwelle: "Wir wollen, dass die Bankenaufsicht unter eine staatliche Verantwortung kommt. Und wir unterstützen sie natürlich, wenn sie in Europa und international ähnliche Aufsichts- und Verkehrsregeln durchsetzen wollen. Das ist gar keine Frage."

Peer Steinbrück: "Wenn es auf den Weltfinanzmärkten brennt, meine Damen und Herren, dann muss gelöscht werden. Auch wenn es sich um Brandstiftung handelt. Danach müssen aber die Brandstifter allerdings daran gehindert werden, so etwas wieder zu machen und es muss für einen besseren Brandschutz gesorgt werden."

Oskar Lafontaine: "Und das beginnt natürlich bei den Weltfinanzmärkten. Hier ist die Frage gibt es die Möglichkeit, weltweit Regeln zu vereinbaren, in deren Rahmen sich dann die Wirtschaftstätigkeit aller Staaten vollzieht. Das ist die entscheidende Frage."

18. Oktober 2008. Mit Hochdruck arbeiten Regierung und Parlament am Finanzmarktstabilisierungsgesetz. Den Abgeordneten im Berliner Reichstag ist klar: das fast 500 Milliarden Euro umfassende Rettungspaket für die Banken ist nur eine Notoperation, keine Rettung! Die Kreditwirtschaft braucht neue Regeln, eine neue Weltfinanzordnung.

Am kommenden Samstag treffen sich die Staats- und Regierungschefs zum ersten Welt-Finanzgipfel in Washington. Weitere Treffen sollen folgen. Im Hintergrund ringen die Staaten bereits um Macht und Einfluss. Vorgestern trafen sich in Sao Paulo, die Finanzminister der G-20-Staaten. Neben den führenden Industrieländern sind auch die wachstumsstarken Schwellenländer wie Argentinien, China, Indien, Mexiko oder Saudi-Arabien mit in der Gruppe. Sie spielen in der Weltwirtschaft eine immer bedeutendere Rolle und wollen deshalb auch auf dem Weltfinanzgipfel mehr Mitspracherechte einfordern.

Nur wenige Stunden zuvor hatten sich die 27 Staaten der Europäischen Union in Brüssel auf eine gemeinsame Position verständigt. Sie wollen den Finanzmarkt stärker regulieren und machen Tempo. Spätestens 100 Tage nach dem Finanzgipfel sollen konkrete Grundsätze ausgearbeitet sein.

Doch wie sollen diese Grundsätze aussehen? Was müssen Politiker, Aufsichtsbehörden und Bankmanager in Zukunft ändern, damit sich die Systemkrise nicht wiederholt? Eine Fehleranalyse.

"Ein wichtiger Auslöser dieser Krise ist, dass Banken Risiken annehmen konnten, ohne die Kosten dieser Risiken zu zahlen,"

sagt Dennis Snower, Präsident des Instituts für Weltwirtschaft in Kiel. Finanzinnovationen ohne Kontrolle, das waren die Gewinnbringer der Kreditmärkte. Mit wenig Eigenkapital ausgestattet und jeder Menge Schulden im Gepäck sind die Finanzinnovationen im Vergleich zum klassischen Bankkredit unglaublich renditestark.

Und die Aufsichtsbehörden müssen dem Treiben hilflos zusehen. Das Katz und Maus-Spiel mit den Finanzbehörden hat sogar einen Namen - regulatorische Arbitrage. Es ist das Ausnutzen von Preisunterschieden auf Grund unterschiedlicher Regulierungsvorschriften. - oder anders gesagt: Es ist die Suche nach der Lücke im System.

So verlagerten beispielsweise die deutschen Landesbanken ihre hochriskanten Geschäfte nach Irland, gründeten dort Zweckgesellschaften. Diese Zweckgesellschaften taten nichts anderes als ein großes Geldrad zu drehen. Auf der einen Seite refinanzierten sie sich preiswert am internationalen Kapitalmarkt, auf der anderen Seite kauften sie hochverzinste Wertpapiere, zum Beispiel Immobilienkredite aus den USA.

Der Trick dabei: Die Zweckgesellschaften in Irland betrieben keine erlaubnispflichtigen Bankgeschäfte, brauchten also auch keine Bankerlaubnis. Der deutschen Finanzaufsicht waren damit nach eigenen Angaben die Hände gebunden.

"Daher bin ich überzeugt, dass wir heutzutage eine internationale Harmonisierung der Regelungen brauchen. Und nicht nur im Bankensektor, sondern auch im Schattenbanksektor. Also Geldmarktfonds, [Kredit]Versicherer wie AIG, Hedgefonds, Private Equity. Und dann hätten wir das Problem der regulatorischen Arbitrage überwunden."

Ausgelöst wurde die Krise von den Finanzinnovationen aber nicht, allenfalls beschleunigt. Der Treibstoff für die Finanzkrise kommt aus den USA. Dort versorgte die amerikanische Notenbank jahrelang die Geschäftsbanken mit billigem Geld. Viele US-Bürger kauften Häuser, die sie sich nicht leisten konnten. Sie spekulierten auf steigende Immobilienpreise.

Als die US- Notenbank wegen der Inflation die Zinssätze erhöhte, konnten viele Bürger ihre Kredite nicht mehr bedienen, die Immobilienpreise sanken. Dann schwappte eine Welle von Zwangsversteigerungen über das Land. Die Spekulationsblase platzte.

Das Problem war aber: Die faulen Kredite waren nicht in den Vereinigten Staaten geblieben. Sie waren zuvor in großen Wertpapier-Paketen auf dem internationalen Kapitalmarkt verkauft worden. Prof. Thomas Hartmann-Wendels von der Universität Köln.

"Das Problem liegt daran, dass die Bank nicht mehr wie früher die Kredite in ihren Büchern hält, sondern die Kredite werden an Zweckgesellschaften verkauft. Sie werden dann neu zusammengefasst und wieder weiterverkauft. Und so wandern über diesen Weg der Verbriefung die Kredite wieder in die Bücher der deutschen Banken. Und so kommt es, dass die Kreditausfälle in Amerika letztlich hier in Deutschland die Banken belasten."

Weil die Gefahren des Kreditgeschäfts nicht mehr in der eigenen Bilanz auftauchten, glaubten viele Banker in einer risikolosen Welt zu leben. Diese Risiken wurden in komplizierten Finanzprodukten versteckt und von Rating-Agenturen mit Bestnoten bewertet. Die Finanzindustrie versprach das goldene Zeitalter. Mehr Rendite und weniger Risiko!

"Ja, das war der trügerische Schein, dass man glaubte Gold gefunden zu haben. Das ganze beruhte auf relativ lausigen Annahmen über Ausfallwahrscheinlichkeiten, über Verluste im Insolvenzfall und auch über Ausfallkorrelationen, also über den Zusammenhang der einzelnen Ausfälle. Alle diese Annahmen haben nicht gestimmt, wie sich erwiesen hat. Hinzukam, dass keiner wusste welche Risiken nun wirklich in diesen Verbriefungen drinstecken, weil alles mehrfach verbrieft wurde. Das führte zu der großen Intransparenz."

Nicht nur die Aufsichtsräte, sondern auch die staatliche Finanzaufsicht Bafin vertraute den Rating-Agenturen, räumte deren Chef Jochen Sanio auf der Jahrespressekonferenz im Mai dieses Jahres ein.

"Auch wir Aufseher müssen uns bei der Analyse der Risikosituation einer Bank auf Ratings verlassen können; dies umso mehr, als die Banken immer mehr Risiken aus Verbriefungstransaktionen auf ihre Bücher nehmen. Der Gedanke, wir sollten uns in Konkurrenz zu den Rating-Agenturen ein eigenes Urteil über diese Risiken bilden, ist absurd. Wir hätten keine Chance, die Ratings der Agenturen kritisch zu hinterfragen oder gar zu widerlegen - jedenfalls nicht bei ausländischen Sachverhalten, um die es bei Verbriefungen meistens geht."

Das ist das Drehbuch für die Finanzkrise in Kurzform. Und das ist die Ausgangslage für die Verhandlungen auf dem kommenden Weltfinanzgipfel in Washington. An welchen entscheidenden Stellen haben das Finanzsystem und deren Akteure nun versagt? Wie kann man ähnliche Probleme in Zukunft vermeiden? Darüber müssen die Regierungschefs aus den USA, Europa und Asien verhandeln.

Die Europäer habe eine klare Antwort. Es mangelt an Regulierung. Sie wollen die Finanzindustrie stärker kontrollieren und die Lücken im globalen Finanzsystem schließen. Kein Finanzinstitut, kein Markt und keine Gesetzgebung dürfen einer angemessenen Regulierung oder Aufsicht entkommen, so lautet die Forderung der französischen Ratspräsidentschaft, die von den EU-Staaten gebilligt wurde.
Dazu Jean-Claude Juncker, der Vorsitzende der Eurogruppe.

"Ich bin nachdrücklich der Auffassung, dass wir eine zusätzliche Dosis an Regulierung brauchen, wenn es um die Kontrolle und Überwachung komplizierter Finanzprodukte geht. Ich bin sehr der Auffassung, dass alle Territorien und Finanzprodukte unter Beobachtung gestellt werden müssen."

Von einer zentralen, europäischen Finanzaufsicht ist hingegen nicht die Rede. Stattdessen wollen die 27 Staaten der EU ihre eigenen Aufsichtsbehörden aufwerten und die Überwachung grenzüberschreitender Finanzgruppen koordinieren.

Die Hoffnungen der Europäer richten sich dabei auf den Internationalen Währungsfonds. Der IWF soll die Rolle der globalen Aufsichtspolizei übernehmen. Bundeskanzlerin Angela Merkel.

"Wir glauben, dass der IWF auch eine stärkere Rolle haben könnte, im Blick auf Frühwarnungen bezüglich einer Fehlentwicklung von Finanzmärkten. Das kann Produkte anbelangen, dass kann aber auch Ungleichgewichte anbelangen. Das ist sicherlich ein weiter Weg bis die Stimme des IWF wirklich als globale Stimme gehört wird."

Bislang kümmerte sich der Internationale Währungsfonds um in Zahlungsschwierigkeiten geratene Länder. Nun soll er Systemrisiken im Finanzmarkt aufspüren. Die IWF-Experten müssten quasi mit der Lupe in das Bankensystem der Mitgliedsstaaten schauen. Professor Reint Gropp ist skeptisch, ob der IWF dafür genug qualifiziertes Personal hat. Gropp war mehrere Jahre beim Internationalen Währungsfonds und der Europäschen Zentralbank beschäftigt und arbeitet nun an der European Business School in Oestrich-Winkel, nicht weit von der Finanzmetropole Frankfurt.

"Der IWF hat ungefähr 2000 Mitarbeiter. Davon, würde ich schätzen, ist der überwältigende Anteil Makroökonomen. Am Ende hat der IWF nur eine relativ geringe Anzahl von Mitarbeitern, die Experten für das Bankensystem, für systemische Risiken sind, obwohl er ja in der Vergangenheit schon das so genannte FSAP, dieses Überprüfungsprogramm für das Finanzsystem in einzelnen Ländern durchgeführt hat. Insofern bin ich der Meinung, dass Zahl er mit den gegenwärtigen Mitarbeitern nicht unbedingt dafür geeignet ist."

Unklar ist auch, mit welchen Befugnissen der IWF ausgestattet werden soll. Letztlich ist der IWF nur so stark wie seine Mitglieder es zulassen. So verweigerten die USA über mehrere Jahre hartnäckig die Teilnahme an der Finanzsektoranalyse FSAP, dem Financial Stability Assessment Program. Mit diesem Stresstest kann der IWF die Stabilität des Finanzsektors überprüfen. Erst seit diesem Herbst darf der IWF auch den amerikanischen Finanzmarkt durchleuchten.

Das zeigt: Die großem und damit mächtigen Kaptalgeber des IWF haben eigene Interessen. Sie werden daher kaum eine übergeordnete Welt-Finanzbehörde akzeptieren. Deshalb dürfte der IWF vermutlich nur ein schwaches Mandat bekommen. Das heißt, er könnte zwar vor Systemrisiken warnen, aber den nationalen Finanzaufsichtsbehörden keine Anweisungen erteilen. Der Fonds könnte also nur Standards für Finanzinnovationen definieren und dafür sorgen, dass der milliardenschwere und weitgehend intransparente Handel mit Derivaten an die vom Staat kontrollierten Börsen zurückfindet.
Heike Joebkes vom Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung.

"Ich hoffe, dass der IWF noch mehr Aufgaben bekommt, denn wir brauchen eine internationale Regulierung. Wir haben das Problem von Steuer- und Regulierungs-Oasen. Insofern wäre es eine sinnvolle Rolle für den IWF, dass er sich stärker darauf konzentriert, dass bestimmte Standards in allen Ländern eingehalten werden müssen, dass die Finanzprodukte transparent und standardisiert sind. Das wäre natürlich schön, wenn es dazu kommt. [Aber] Ich bin mir nicht wirklich sicher, ob das international durchzusetzen ist. Vielleicht wenn sich die Krise noch zuspitzt."

Nach einem möglichen politischen Kompromiss sieht das nicht aus. Deshalb versuchen die Europäer eine Brücke zwischen dem IWF und den nationalen Regierungen zu bauen. Den Graben könnte das "Financial Stability Forum" überbrücken. Das Forum wurde Ende der 90er Jahre auf Initiative der sieben führenden Industriestaaten gegründet. In der kleinen Denkfabrik, unterstützt von der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, kurz BIZ, arbeiten hochrangige Vertreter von Zentralbanken, Finanzministerien und Aufsichtsbehörden an neuen Ideen, wie die Stabilität des Finanzmarktes erhöht werden kann.

An erster Stelle steht die Kapitalausstattung der Banken. Alle Kreditinstitute sollen die strengen Eigenkapitalvorschriften des Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht - kurz Basel II - anwenden. Die USA lehnten dies bislang ab. Die Banken müssten dann in Zukunft mindestens 8 Prozent Eigenkapital im Verhältnis zum risikogewichteten Vermögen bereithalten. Das Eigenkapital dient als Risikopuffer vor Verluste.

Ein weiterer Punkt ist eine stärkere Kontrolle der drei Rating-Agenturen Moodys, Standard and Poors und Fitch Sie spielen in den Finanzmärkten eine wichtige Rolle, weil sie als neutraler Dienstleister die Risiken von Krediten, Banken oder ganzen Ländern bewerten. Das Urteil der Rating-Agenturen entscheidet darüber, zu welchem Preis - also Zinssatz - sich die Banken am Kapitalmarkt refinanzieren. Den Agenturen wird nun vorgeworfen, die Finanzkrise mit ausgelöst zu haben, weil sie die strukturierten Kredite aus dem US-Immobilienmarkt lange Zeit zu positiv bewerteten. Die Europäer warten gar nicht erst die Verhandlungsergebnisse auf dem Weltfinanzgipfel in Washington ab, sondern wollen auf eigene Faust die Rating-Agenturen registrieren und später überwachen.
Die Agenturen sollen dafür ihre Methoden offen legen. Prof. Reint Gropp von der European Business School

"Das heißt sie sollen transparente Methoden verwenden, um Risiken zu bewerten. Und auch das sehe ich kritisch, weil es nicht klar ist, welches Geschäftsmodell dann noch für Rating-Agenturen übrig bleibt, wenn sie ihre Interna offen legen müssen, so dass es jeder Außenstehender es auch gleich selbst anwenden kann."

Doch all die geplanten Regulierungsmaßnahmen, sei es nun auf europäischer oder auf globaler Ebene, all diese Kontrollen dürften ohne Wirkung bleiben, wenn sich nicht etwas in den Banken selbst, vor allem beim Spitzenpersonal , ändert.
Jürgen Stark, Mitglied im Direktorium der Europäischen Zentralbank sieht im Kerngeschäft der Bankmanager, in der Bewertung der Risiken schwere Fehler. In vielen Fällen sei verantwortungslos oder aus Unkenntnis gehandelt worden, erklärte Jürgen Stark in einem Interview mit der "Sparkassen-Zeitung ". Deshalb, so fordert Stark, müssten in den Finanzinstituten die internen Risiko- und Liquiditätsmanagementsysteme verbessert werden. Mit diesen Instrumenten können die Manager den Geldfluss in der Bank steuern, um jederzeit zahlungsfähig zu bleiben.

Damit aber nicht genug. Es geht auch um die Bezahlung der Manager. Mit den millionenschweren Sonderzahlungen, den Boni, werden falsche Anreize gesetzt. Auch das ist ein Thema auf dem Weltfinanzgipfel in Washington. Die Boni orientieren sich zumeist an kurzfristigen Gewinnzielen wie zum Beispiel die Quartalsergebnisse. Dies verleite die Manager zu einer riskanten Geschäftspolitik, sagt Reint Gropp.

"Man kann es so auf den Punkt bringen. Die Verträge der Bankmanager sehen so aus, dass wenn es gut geht, bekommen sie einen hohen Bonus und wenn es schlecht läuft, bekommen sie eine hohe Abfindung. So ein Vertrag führt natürlich dazu, dass man keinerlei Anreize hat, die Risiken zu begrenzen."

Was eigentlich die Aufgabe des Aufsichtsrates oder letztlich der Eigentümer wäre. Weil die Aufsicht an dieser Stelle aber versagt hat, will der Staat nun in das sensible Vertragsverhältnis der Spitzenmanager eingreifen, quasi als Risikobremse.

Natürlich sei es nicht Aufgabe des Staates, anreizkompatible Entlohnungssysteme für die Privatwirtschaft zu entwerfen, sagt Prof. Dennis Snower vom Institut für Weltwirtschaft in Kiel. Aber es sei gar nicht so schwierig, effizientere und damit zugleich faire Entlohnungssysteme zu entwerfen.

"Man sollte zum Beispiel die Boni in einen Fonds zahlen. In guten Jahren sollten die Manager positive Boni bekommen und in schlechten Jahren negative Boni. Das heißt: Man würde von dem Fonds Geld entnehmen. Und sagen wir nach fünf Jahren könnte jeder Manager ein Fünftel dieses Saldos aus diesem Fonds entnehmen. Dann wäre die Anreizstruktur der Manager genauso ausgeglichen, wie die Gewinne und Verluste der Banken die sie managen."

Ob die Europäer ihre Reformvorschläge auf dem Weltfinanzgipfel in Washington durchsetzen können, ist noch unklar. Die Regierung von Kanada hat bereits vor zu großen Erwartungen gewarnt. Und die USA haben angesichts des bevorstehenden Regierungswechsels im Weißen Haus ihre Karten noch nicht auf den Tisch gelegt. Manfred Jäger vom Institut der deutschen Wirtschaft Köln:

"Ich denke, wir sind in Europa viel zu optimistisch über das, was man jetzt durchsetzten kann. Wir haben hier den Eindruck, die Amerikaner machen jetzt alles mit. Davon bin ich nicht überzeugt. Und da ich glaube, dass wir nicht nur Marktversagen haben, sondern auch viel Staatsversagen, bin ich auch ehrlich gesagt erfreut darüber, dass die Amerikaner nicht alles mitmachen werden, was aus Europa vorgeschlagen wird."

Der Chef der Amerikanischen Handelskammer in Deutschland, Fred Irwin, ist sicher, dass die von den Europäern gewünschte globale Finanzaufsicht nicht beschlossen wird. Weder Bush noch Obama würden dem zustimmen, sagte Irwin im Interview mit dem Handelsblatt. Es sei ein Grundfehler im Denken der Europäer, zu glauben, dass sich mit mehr Regulierung künftige Krisen verhindern ließen.

Vielleicht kann die staatliche Regulierung von Banken tatsächlich eine systemische Finanzkrise nicht verhindern, womöglich aber ein anderer Umgang mit dem Thema Geld und Kredit. Die Verbraucher in den USA haben lange Zeit, zu lange, über ihre Verhältnisse gelebt. Prof. Thomas Hartmann Wendel von der Universität Köln.

"Die Verbraucher muss sehen, dass er nicht alles auf Kreditkaufen kann, sondern dass der Kredit den er heute aufnimmt seine Konsummöglichkeiten in der Zukunft beschränkt. Den Menschen wurde suggeriert, dass man alles über Kredit finanzieren kann und trotzdem dabei gewinnt. Das war natürlich auf Sand gebaut. Wir müssen einfach dafür sorgen, dass die Grundweisheiten des Lebens, dass man nicht mehr ausgeben kann als man hat, dass die wieder Eingang haben in das praktische Leben."

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