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StartseiteHintergrundZwischen Kontrolle und Innovationsförderung 19.09.2020

Regulierung von FintechsZwischen Kontrolle und Innovationsförderung

Der Wirecard-Skandal hat den Finanzmarkt schwer getroffen. Durch die Insolvenz des Zahlungsdiensteanbieters droht nicht nur ein politisches Nachspiel. Auch die sogenannte Fintech-Branche steht vor der grundlegenden Frage, ob mehr Aufsicht und strengere Regeln notwendig sind – ein Zwiespalt.

Von Katharina Peetz

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Illustration eines Handys auf dem Geldstücke liegen. (Imago / Ikon Images / Patrick George)
Fintech-Unternehmen sind in unterschiedlichsten Branchen tätig: Sie bieten mobile Bezahlverfahren ebenso an wie den Handel mit virtuellen Währungen. (Imago / Ikon Images / Patrick George)
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Ein Bankkonto von zu Hause aus eröffnen, die Rechnung für einen Restaurantbesuch per Smartphone zwischen Freunden aufteilen oder Aktien handeln auf Grundlage von Algorithmen. All das ist möglich dank sogenannter Fintechs. Ein zusammengesetztes Wort aus "Financial Services" und "Technology". Eindeutig zu definieren ist der Begriff nicht. Eine Definition, die häufig verwendet wird, stammt von der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich.

"Die ist allerdings sehr, sehr lang. Was sie aber im Kern aussagt, ist, dass Fintechs eben neue Finanzprodukte schaffen, die einen materiellen oder einen substanziellen Effekt auf den Gesamtmarkt haben werden und sozusagen die Finanzinstitutionen grundlegend verändern werden", erklärt Lars Hornuf. Er ist Professor für Betriebswirtschaftslehre mit Schwerpunkt auf Finanzdienstleistungen und Finanztechnologien an der Universität Bremen.

Fintech-Unternehmen sind in unterschiedlichsten Branchen tätig: Versicherungen, Anlageberatung oder virtuelle Währungen wie Bitcoin zum Beispiel. Wegen der schwierigen Abgrenzung wird die genaue Zahl von Fintechs in Deutschland auch nicht offiziell erhoben.

Lars Hornuf geht von 550 deutschen Unternehmen aus, die Ende des vergangenen Jahres am Markt aktiv waren. Er hat zusammen mit Fachkollegen den deutschen Fintech-Markt analysiert: Demnach umfassten allein die Segmente Finanzierung und Vermögensverwaltung 2019 ein Gesamtmarktvolumen von rund 52 Milliarden Euro. Seit dem Jahr 2015 sei das Marktvolumen in diesen Bereichen jährlich im Durchschnitt um etwa 120 Prozent gewachsen. Das Volumen des Teilsegments alternative Bezahlverfahren schätzen Hornuf und seine Kollegen auf knapp 25 Milliarden Euro im Jahr 2019.

Umfrage zur Nutzung mobilen Bezahlens nach Anbietern in Deutschland 2020 (Statista / Visa inc.)Umfrage zur Nutzung mobilen Bezahlens nach Anbietern in Deutschland 2020 (Statista / Visa inc.)

Besonders stark gewachsen seien in den vergangenen Jahren die Fintech-Bereiche Vermittlung von Bankeinlagen, innovative Vergabe von Krediten und mobiles Bezahlen. Das sei mittlerweile auch bei kleinen Händlern möglich, führt Hornuf aus:

Coronakrise treibt Ausbau mobiler Bezahlverfahren an

"Gerade in der Corona-Krise ist es, glaube ich, relativ offensichtlich geworden, dass auch andere Händler jetzt angefangen haben, mobile Bezahlverfahren zu verwenden. Und das sind eben nicht immer Lösungen, die von PayPal kommen, sondern das können auch kleine Startups sein, die das anbieten, dass man mit seinem Smartphone oder mit einer Kreditkarte kontaktlos bezahlen kann und das gegebenenfalls auch ausreicht, wenn der Händler auch nur ein Smartphone hat. Also das heißt, Sie können zum Beispiel auch auf einem Flohmarkt mittlerweile mit Kreditkarte bezahlen, obwohl Sie die physisch gar nicht dabei haben, sondern einfach Ihr Smartphone mitbringen. Und dann da irgendwie einen Bilderrahmen kaufen oder so was."

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Der Vorteil für die Kunden gegenüber klassischen Zahlmethoden besteht vor allem im Komfort beim Bezahlen. Händlerinnen und Händler profitieren von einer schnelleren, einfachen und sicheren Abwicklung, für die sie in der Regel eine Gebühr an die Zahlungsdienstleister zahlen.

Eines der ersten Unternehmen, das mit digitalen Zahlungsdienstleistungen in Deutschland groß wurde, war der Wirecard-Konzern. Mitte des Jahres musste das Unternehmen jedoch Luftbuchungen von 1,9 Milliarden Euro einräumen. Inzwischen ermittelt die Staatsanwaltschaft unter anderem wegen des Verdachts auf gewerbsmäßigen Bandenbetrug.

Inwiefern Wirecard noch als klassisches Fintech gelten kann, ist umstritten. Bereits Ende der 90er-Jahre gegründet, bedient das Unternehmen nicht nur Zahlungsdienstleistungen, sondern viele verschiedene Geschäftszweige. Trotzdem war der Bilanzskandal ein Schock für die Branche. Miriam Wohlfarth ist Gründerin des Fintechs Ratepay, einem Dienstleister für traditionelle Zahlungsarten, das mit Wirecard zusammengearbeitet hat.

"Die ganze Branche ist entsetzt, weil man das einfach nicht für möglich gehalten hat. Also in der Branche war man natürlich vielleicht auch ein bisschen verstrahlt, weil klar, wir haben uns gewünscht, dass eben ein deutsches Fintech da mal hochkommt, so wie eine SAP, dass es einen ähnlichen Stellenwert bekommt. Und man war stolz darauf und desto schlimmer war das dann eben, als man gesehen hat, dass das so jetzt nicht mehr ist. Also es rüttelt die Branche schon sehr stark auf."

Sitz der Wirecard AG in Aschheim Dornach mit Wirecard-Logo (imago/Sven Simon)Sitz der Wirecard AG in Aschheim Dornach mit Wirecard-Logo (imago/Sven Simon)

Wohlfarth verweist darauf, dass bei Wirecard offenbar Verbrechen begangen worden seien und warnt davor, deshalb die gesamte Fintech-Branche über einen Kamm zu scheren. Trotzdem werfe der Fall Fragen auf, auch im Hinblick auf die Aufsicht von Fintechs.

"Die Aufsichtsbehörden werden sicherlich auch jetzt einfach mehr Herausforderungen haben, dass sie dort wie jedes andere Unternehmen eben auch mehr Technologiekompetenz haben muss, um eben die technologischen Herausforderungen unserer Zeit zu verstehen. Und dadurch, dass die eben immer komplexer werden, muss sich da eben auch die Aufsicht wandeln, indem sie sich da anpasst und eben auch mehr darauf eingeht, dass vielleicht eben das nicht mehr reine Finanzen sind, sondern es ist auch Technologie, die in irgendeiner Weise beaufsichtigt werden muss."

Sorge habe sie jedoch, dass aus dem Fall Wirecard eine zu starke Regulierung von Technologie folgen könnte, mit zu starken Einschränkungen für die Branche.

An mangelnde Kompetenz bei den Aufsichtsbehörden glaubt Fabio De Masi nicht. Er sitzt für die Linksfraktion im Finanzausschuss des Bundestages, der in verschiedenen Sondersitzungen zum Fall Wirecard zusammenkam. Inzwischen hat die Opposition einen Untersuchungsausschuss beantragt. De Masi sieht Widersprüche in der Argumentation der Finanzdienstleistungsaufsichtsbehörde BaFin, die dem Bundesfinanzministerium unterstellt ist:

"Was wir versuchen herauszufinden, ist ja, ob man vielleicht auch bewusst nicht so genau hingesehen hat, weil man gesagt hat, man will, dass Deutschland auch so einen großen finanziellen Player bekommt. Ich glaube schon, dass die BaFin das Geschäftsmodell verstanden hat. Es gibt da nämlich sehr große Widersprüchlichkeiten. Nehmen wir mal ein Beispiel, dass die BaFin sagt, 'wir waren gezwungen, die als Technologieanbieter einzustufen. Heute würden wir das aber vielleicht anders tun, obwohl sich seitdem überhaupt keine Gesetzeslage geändert hat. Warum war man gestern dazu nicht in der Lage, heute aber schon?"

Die BaFin hatte Wirecard als Technologieunternehmen und nicht als Finanzholding eingestuft. Deshalb sah sie sich nur für die Prüfung der Wirecard Bank, die eine Vollbanklizenz hat, nicht aber für die Aufsicht des gesamten Konzerns zuständig. Begründet wurde diese Einstufung mit dem Schwerpunkt der Tätigkeiten der Wirecard AG und ihrer Tochterunternehmen. Mittlerweile sei festgestellt worden, dass sich die Konzernbilanzsumme und Anzahl der Tochterunternehmen deutlich erhöht habe, heißt es von der BaFin.

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Grundsätzlich ist es so, dass Fintechs wie alle Unternehmen der Gewerbeaufsicht unterliegen. Wenn sie an der Börse notiert sind, auch der Börsenaufsicht. Ob sie aber eine Erlaubnis der BaFin benötigen, hängt vom jeweiligen Geschäftsmodell ab und lässt sich nicht pauschal sagen. Lars Hornuf von der Universität Bremen erklärt:

"Der Begriff Fintech ist so breit gefächert wie die Wirtschaft an sich, also das heißt, zu unterschiedlichen Geschäftsmodellen gibt es unterschiedlichste Regulierungsansätze, das heißt, wenn Sie Zahlungsdienste hernehmen, die sind natürlich wieder anders reguliert als es zum Beispiel die Kreditvergabe ist oder das Vermögensmanagement. Also die fallen alle unter unterschiedliche Gesetze, es gibt nicht das eine Fintech-Gesetz."

So kann es zum Beispiel davon abhängen, ob ein Anbieter von mobilem Bezahlen tatsächlich Kundengelder in Besitz nimmt – dann bräuchte er voraussichtlich eine Erlaubnis der BaFin. Wenn nur die Technik für den Vorgang zur Verfügung gestellt wird, kann eine Ausnahme für technische Dienstleister gelten.

Für viele Fintechs, vor allem kleine Startups, ist es nicht leicht, regulatorische Auflagen zu erfüllen. Denn das bedeutet häufig einen großen Aufwand, der sich wiederum in zusätzlichen Kosten und Bedarf für entsprechendes Personal ausdrückt.

In anderen Ländern, zum Beispiel in Großbritannien und der Schweiz, gibt es für Fintechs sogenannte "sandboxes", auf Deutsch: Sandkasten. Gemeint ist, dass kleine Startups unter erleichterten regulatorischen Bedingungen ihre Geschäftsmodelle ausprobieren können und dabei im regen Austausch mit den Aufsichtsbehörden stehen.

Weil die Auflagen in Deutschland anspruchsvoller sind, streben Fintechs teilweise Kooperationen mit etablierten Banken an. Schließlich haben diese im Bereich Regulierung viel Erfahrung, erläutert der Ökonom Lars Hornuf. Gleichzeitig profitieren auch die Banken von der Kooperation mit Fintechs:

"Ich glaube, was Fintechs haben und Banken nicht haben, ist gerade das, was sie nicht haben. Sie haben keine Legacy, also auf gut Deutsch würde das heißen, sie haben eben keine veralteten Systeme. Sie haben keine Strukturen, die es schon seit Hunderten Jahren gibt. Und die können frische Innovationen hervorbringen, ohne das mitnehmen zu müssen, was schon da ist."

Mehr Kooperationen zwischen Startup-Fintechs und Banken

Die DZ Bank kooperiert beispielsweise in fast allen Geschäftsbereichen mit Fintechs und hat auch eigene gegründet, erklärt Franz Welter, Abteilungsdirektor des Bereichs Innovation und Digitalisierung der Bank:

"Anfangs waren ja viele dieser Startups eher auf Konfrontationskurs zu den Geschäftsmodellen der Banken. Also haben sich eher als Konkurrenten etabliert. Und über die Zeit hat sich das eigentlich gewandelt, und man ist mehr und mehr in den Kooperations-Modus gekommen. Und eigentlich seit fünf bis sechs Jahren verzeichnen wir zunehmende Kooperationen. Wir sehen darin die Chance, durch smarte Kooperationen schneller Lösungen an den Markt zu bringen und uns so auch mit wettbewerbsfähigen Lösungen am Markt zu positionieren."

Eine grundsätzliche Notwendigkeit, die geltenden Regeln für Fintechs anzupassen, sieht Franz Welter nicht. Die Commerzbank, die ebenfalls mit Fintechs kooperiert und in sie investiert, beurteilt die Regulierung von Fintechs anders und teilt auf Anfrage mit:

"Während Banken für die gleichen Produkte und Tätigkeiten streng kontrolliert werden, unterliegen Fintechs und Digitalunternehmen derzeit deutlich lockereren Regeln. Das ist weder im Interesse der Kunden, deren Gelder sie verwalten, noch dient es einem verlässlichen Angebot dieser wichtigen Finanzdienstleistungen."

Das Bundesfinanzministerium erklärt auf Anfrage des Deutschlandfunks, dass man die technologischen Entwicklungen im Finanzmarkt beobachte und regulatorischen Anpassungsbedarf prüfe. Man orientiere sich am allgemeinen Grundsatz "gleiches Geschäft, gleiches Risiko, gleiche Regel".

Bundesfinanzminister Olaf Scholz hat als Reaktion auf den Wirecard-Skandal eine Reform der Aufsicht angekündigt und einen Aktionsplan vorgelegt, der unter anderem umfassendere Befugnisse für die BaFin vorsieht. Dieser befinde sich derzeit in Abstimmung mit den Ministerien, heißt es vom Finanzministerium.

Bundesfinanzminister Olaf Scholz (imago images / photothek)Bundesfinanzminister Olaf Scholz, SPD, aufgenommen im Rahmen einer Videokonferenz zum Bruegel Jahrestreffen in Berlin. 0 (imago images / photothek)

Fabio De Masi von den Linken findet die Richtung des Papiers grundsätzlich gut, sieht aber noch Nachbesserungsbedarf:

"Da stehen einige sinnvolle Sachen drin, aber nicht alle lösen das Problem. Also es ist zum Beispiel gut, den Rechtsrahmen für Geldwäschebekämpfung zu verbessern. Es bringt aber nichts, wenn ich nicht genügend Ermittler habe oder so in den Ländern und Schwerpunktstaatsanwaltschaften. Es ist gut, wenn das Mandat der BaFin für digitale Geschäftsmodelle angepasst wird. Aber die hätten auch heute schon Wirecard anders einstufen können. Und es bringt eben nichts, wenn ich die Gesetze nicht nutze, die geschaffen werden, weil es eben keinen politischen Willen gibt."

Die Linksfraktion hat inzwischen ein eigenes Positionspapier mit Forderungen für eine Reform der Finanzaufsicht verabschiedet. Darin verlangt sie unter anderem die Einführung eines Finanz-TÜVs, der neue Finanzinstrumente vor ihrer Zulassung prüft. Und sie fordert, dass die BaFin eine "eigene schnelle Eingreiftruppe" bekommt. Fabio De Masi plädiert dafür, Fintechs kritisch zu betrachten.

"Richtig große fette Multis spielen sozusagen mit dem Image des kleinen smarten Startup- Unternehmers, der beim Tischkicker irgendwie seinen Kaffee trinkt. Und das ist Disneyland. Ja, das kenne ich aus der New Economy, da hieß es auch immer 'weg mit den ganzen Beschränkungen' und 'das sind die jungen, innovativen Leute'. Und genauso, wie sich das Silicon Valley versucht, ein ganz progressives Image zu geben. Aber Google oder so, also da ist jeder Überwachungsstaat ein Kindergarten dagegen. Und ich meine, da darf man sich nicht von der neuen Glitzerwelt blenden lassen."

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Bargeld verschwindet zusehends aus dem Alltag. Ein Interesse daran haben Staaten und zahlreiche Unternehmen. Mit dieser Entwicklung beschäftigt sich der Wirtschaftsjournalist Norbert Häring in seinem Buch.

Große Tech-Firmen schöpften zudem zunehmend die sensiblen Finanzdaten ab. Mithilfe von Daten zum Konsum- und Kaufverhalten ist zum Beispiel noch gezieltere Werbung möglich.

Die Bedeutung von großen Tech-Unternehmen in der Fintech-Branche wächst stetig. So wurde vor wenigen Wochen bekannt, dass die chinesische Alibaba-Gruppe mit ihrem Fintech Ant Financial einen der größten Börsengänge der Geschichte plant.

Auch für Google wird die Finanzsparte Google Pay immer wichtiger. Vor Kurzem haben zudem die Deutsche Bank und Google Cloud eine Technologie-Partnerschaft angekündigt. Der Amazon-Konzern kündigte Anfang September an, Finanzdienstleistungen in Indien auszubauen. Der Onlinehändler bietet bereits unter anderem eine eigene Kreditkarte und digitale Bezahlmethoden an. Das Smartphone-Bezahlverfahren Apple Pay ist seit Ende 2018 in Deutschland möglich. Der Facebook-Konzern stellte schon vor einer Weile Pläne für eine eigene digitale Kryptowährung namens Libra vor. Deutschland und vier weitere EU-Staaten forderten für solche privaten Digitalwährungen kürzlich jedoch strikte Regeln und behielten sich Verbote vor.

Franz Welter von der DZ Bank sieht die Rolle der Tech-Unternehmen in der Finanzbranche als eine der großen Herausforderungen:

"Technologieunternehmen haben in der Regel eine große Kundschaft, eine große Reichweite. Sie haben eine etablierte Marke, sie haben meistens sehr viel Kapital, mit dem sie sich auch einen Markteintritt erkaufen können und auch massiv im Marketing investieren können. Das sind alles Themen, in denen klassische Startups häufig noch Probleme haben, weil sie eben noch unbekannt sind, weil sie begrenzte Mittel haben. Und das ist auch ein Grund für uns, gezielte Kooperationen mit Startups einzugehen, weil wir eben durch sehr geschickte Kooperationen schnell Lösungen an den Markt bringen können, um uns auch gegen solche in den Markt eindringenden Tech-Unternehmen zu positionieren."

Es ist jedoch keine allein deutsche, sondern vor allem eine europäische Frage, wie mit großen Tech-Unternehmen aus den USA oder China umzugehen ist. Über eine europäische Regulierung in der digitalen Finanzbranche wird seit Längerem diskutiert.

Miriam Wohlfarth (Fintech Ratepay): "Ich würde mir wünschen, dass wir mehr große Player in Europa bekommen"

Die Europäische Zentralbank geht davon aus, dass 2018 etwa ein Fünftel aller Fintechs weltweit im Euroraum angesiedelt war. Vor allem der internationale Wettbewerb ist für Miriam Wohlfarth vom Fintech Ratepay ein Argument für eine Vereinheitlichung der europäischen Regulatorik.

"Ich würde mir schon wünschen, dass wir mehr große Player in Europa bekommen, damit wir einfach auch international wettbewerbsfähiger bleiben. Deshalb glaube ich, ist es auch so wichtig, auf der Regulatorik-Ebene europäisch zu denken, weil wir eben, wenn wir Europa nehmen, können wir sehr viel größer denken."

Wohlfarth ist auch Mitglied im FinTechRat, einem Beirat des Bundesfinanzministeriums, der vor rund drei Jahren gegründet worden ist. Im Oktober 2019 hat der FinTechRat ein Papier veröffentlicht, das sich näher mit Aspekten einer Regulierung auf europäischer Ebene befasst hat. Die Verfasser identifizieren eine Vielzahl an Hindernissen, wie zum Beispiel unterschiedliche Vorgaben bei der Identifikation im EU-Ausland, die einheitliche europäische Regeln behindern.

Die europäische Zahlungsdiensterichtlinie PSD 2 ist Grundlage für vieles, was im Zahlungsverkehr geregelt ist. Die Umsetzung dieser Richtlinie sei jedoch in den Mitgliedsstaaten sehr unterschiedlich gehandhabt worden, kritisiert der FinTechRat.

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Auch andere europäische Vorgaben wie die Datenschutzgrundverordnung oder die Geldwäscherichtlinie müssen Fintechs genauso wie andere Unternehmen erfüllen. Doch neue Finanzdienstleistungen fielen nicht immer ganz unter den bestehenden EU-Rechtsrahmen, heißt es im Fintech-Aktionsplan der EU-Kommission aus dem Jahr 2018. Als Beispiel werden Crowdfunding-Angebote genannt. Dabei können viele Privatpersonen mit kleinen Einzelbeträgen Projekte finanzieren.

"Ein fehlender gemeinsamer EU-Rahmen hindert Crowdfunding-Anbieter auch daran, im Binnenmarkt zu expandieren, was vor allem auf widersprüchliche Ansätze bei der nationalen Beaufsichtigung und Regulierung zurückzuführen ist."

Der Aktionsplan schlägt deshalb unter anderem eine europäische Zulassungsregelung vor. Generell sei das Ziel der Kommission, ein Umfeld zu schaffen, das rasch innovative Digital-Lösungen einführen kann, ohne dass die Finanzstabilität oder der Verbraucher- und Anlegerschutz beeinträchtigt werden. Bis Ende des Jahres will die Kommission eine neue Strategie für digitale Finanzen vorlegen, die auf dem Brüsseler Aktionsplan aus dem Jahr 2018 aufbaut.

Wie viel Regulierung ist nötig? Dahinter steht immer auch ein Abwägen zwischen Förderung von Innovation einerseits, um als Markt im internationalen Wettbewerb attraktiv für neue Unternehmen zu sein, und notwendiger Kontrolle andererseits. Spätestens die Corona-Pandemie hat gezeigt, dass digitale Lösungen in der Finanzbranche immer stärker gefragt sind. Zielgenaue Regulierungen sind für diesen wachsenden Sektor von entscheidender Bedeutung.

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