Bundesverfassungsgericht
Der zähe Streit um den Rundfunkbeitrag

Wenn in Deutschland über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk diskutiert wird, geht es schnell vor allem ums Geld. Schließlich finanzieren sich ARD, ZDF und Deutschlandradio in großen Teilen über den Rundfunkbeitrag – also eine Pflichtabgabe, die im Moment bei 18,36 Euro pro Haushalt und Monat liegt. Dafür gibt es ein breites Angebot von linearem Fernsehen und Radio über Mediatheken, Podcasts und Online-Seiten bis zu Social-Media-Profilen.

Doch wie groß sollte dieses Angebot in Zukunft noch sein? Und wie viel Geld dürfen die Öffentlich-Rechtlichen dafür einsetzen? Damit befasst sich zurzeit das Bundesverfassungsgericht. Denn nach einem von den 16 Bundesländern festgelegten Verfahren müsste der Rundfunkbeitrag eigentlich schon seit über einem Jahr monatlich 58 Cent höher liegen als bisher.

Mehrere Landesregierungen haben sich in den vergangenen Monaten geweigert, der Beitragserhöhung zuzustimmen. ARD und ZDF bewerteten dieses Vorgehen daraufhin als Verfassungsbruch. Sie sind der Meinung, ihrem gesetzlichen Auftrag durch die Nicht-Erhöhung nicht vollständig nachkommen zu können und haben deshalb Klage eingereicht. Hinter dem konkreten Fall steht ein grundsätzlicher Streit um die Zukunft der Öffentlich-Rechtlichen.

Auf den ersten Blick wirkt das System überschaubar: Jeder Haushalt in Deutschland zahlt monatlich einen finanziellen Beitrag für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Dafür gibt es ein breites Angebot von ARD, ZDF und Deutschlandradio. Doch dahinter verbirgt sich ein kompliziertes Verfahren.

Die Höhe des Rundfunkbeitrags wird alle vier Jahre neu geprüft und festgelegt. Zunächst geben die Rundfunkanstalten an, wie viel Geld sie ihrer Meinung nach für die kommenden Jahre benötigen. Diese Angaben werden dann von der „Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten“ (KEF) auf Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit überprüft. Häufig kürzt die KEF dabei die Ansprüche von ARD, ZDF und Deutschlandradio noch deutlich zusammen.

Erst im letzten Schritt kommen die 16 Bundesländer ins Spiel. Ihnen steht die Aufgabe zu, die von der KEF empfohlene Beitragshöhe in einem Staatsvertrag zu beschließen. Dafür müssen alle Landesregierungen und alle -parlamente zustimmen.

Ein Abweichen von der Empfehlung ist nur in eng begrenzten Ausnahmefällen möglich – zum Beispiel, wenn ein höherer Rundfunkbeitrag die Bevölkerung zu stark finanziell belasten würde und es dafür auch handfeste Belege gibt.

Obwohl die KEF eine Erhöhung auf 18,94 Euro für notwendig hielt, haben die Landesregierungen keinen entsprechenden Staatsvertrag auf den Weg gebracht. Mehrere Landesregierungen argumentieren schon seit Jahren, dass sie jedwede Erhöhung ihren Bürgerinnen und Bürgern nicht plausibel erklären könnten und dass ARD, ZDF und Deutschlandradio mit rund neun Milliarden Euro Einnahmen aus dem Rundfunkbeitrag ausreichend finanziert seien. Weil in der Rundfunkpolitik der Bundesländer das Einstimmigkeitsprinzip gilt, war deswegen eine Zustimmung zur Beitragserhöhung von vorneherein verbaut.

Kritikerinnen und Kritiker sprechen von einem Verfassungsbruch mit Ansage. Ihrer Meinung nach sind die Länder unzulässigerweise von der empfohlenen Beitragserhöhung abgewichen. Oft wird dabei auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Sommer 2021 verwiesen.

Damals ging es um fast dasselbe Thema: Der Landtag in Sachsen-Anhalt hatte als einziges Landesparlament nicht über die damals vorgesehene Erhöhung des Rundfunkbeitrags abgestimmt. ARD, ZDF und Deutschlandradio klagten und bekamen Recht. Dass diesmal nur ARD und ZDF klagen, liegt laut dem Deutschlandradio daran, dass es von der ausbleibenden Erhöhung finanziell nicht betroffen sei und deshalb gar nicht erst klagen könne.

Zusätzlichen Zündstoff lieferte der Zeitpunkt der Klage. Denn bis zu deren Einreichung arbeiteten die Länder an einer Reform des Finanzierungssystems, um es weniger anfällig für politische Blockaden zu machen. Bayern und Sachsen-Anhalt weigerten sich jedoch, einen entsprechenden Staatsvertrag zu unterzeichnen, solange ARD und ZDF ihre Klage nicht zurückziehen. Damit wurde der Vertragsentwurf hinfällig.

Hinzu kommt eine neue Entwicklung: Ein vorläufiger Zwischenbericht der KEF deutet darauf hin, dass die ursprünglich geplante Erhöhung möglicherweise gar nicht in voller Höhe nötig ist. Aufgrund höherer Beitragseinnahmen und vorhandener Rücklagen könnte ein Anstieg um lediglich 28 Cent ausreichen.

Offiziell vorgestellt werden soll diese Einschätzung Ende Februar. Kritiker der Beitragserhöhung wie die Landesregierung in Magdeburg bewerten die bereits publik gewordenen Passagen des Zwischenberichts als weiteres Indiz dafür, dass eine Erhöhung um 58 Cent nicht nötig sei.

Die 16 Bundesländer können in Deutschland selbst festlegen, welche öffentlich-rechtlichen Sender es gibt und welchen konkreten Auftrag sie haben. Wenn sie also beispielsweise den Rundfunkbeitrag trotz steigender Teuerungsrate und Tarifabschlüssen stabil halten oder senken wollen, könnten sie den Auftrag verkleinern.

So wäre es beispielsweise möglich, kleinere Anstalten wie Radio Bremen mit dem NDR oder den Saarländischen Rundfunk mit dem SWR zu fusionieren. Ebenfalls immer wieder in der Diskussion ist ein Zusammenlegen vom Ersten Deutschen Fernsehen und dem ZDF – oder ein Verzicht auf teure Sportrechte und große Unterhaltungsshows im Fernsehen.

Allerdings müssten diesen weitreichenden Reformen wieder alle Landesregierungen und -parlamente zustimmen. Das ist nach Ansicht aller Beteiligten derzeit nicht zu erwarten. Schließlich müssten sich die Landesregierungen dann auch für den Verlust von Arbeitsplätzen oder kultureller Infrastruktur in ihrer Region verantworten.

Andererseits haben es auch die Öffentlich-Rechtlichen selbst in der Hand, größere Veränderungen anzustoßen. Die Anstalten verweisen darauf, bereits in den vergangenen Jahren vor allem hinter den Kulissen weitreichende Reformen angegangen zu haben. ARD-weit werde seit Jahren gespart, zusammengelegt und reformiert. Preissteigerungen und Tarifabschlüsse verschärften die Lage zusätzlich. Zudem verweist die ARD darauf, schon jetzt auch im Programm deutlich kürzen zu müssen.

Allerdings hat sich beispielsweise die ARD jahrelang trotz Aufforderung durch die Medienpolitik noch nicht einmal auf das Schließen eines einzelnen TV-Spartensenders einigen können.

Auch deshalb hat die Politik im vergangenen Jahr einen Reformstaatsvertrag in Kraft gesetzt, der weniger Radio- und Fernsehsender vorsieht. Die ARD soll 16 Radiowellen streichen, zusammenlegen oder ins Netz verlagern. Auch kleinere Fernsehangebote wie Phoenix, ARD One oder ZDF Info stehen zur Disposition. Zudem sollen ARD, ZDF und Deutschlandradio enger kooperieren und gemeinsame digitale Plattformen aufbauen.

Doch von diesen Reformen ist zumindest kurzfristig kaum finanzielle Entlastung zu erwarten. Zudem betrifft die Radioreform überwiegend nur sehr kleine Sender wie NDR Blue, BR Verkehr oder WDR Event. Auch andere Teile der Reform werfen die Frage auf, ob sie wirklich sichtbare Veränderungen bringen werden.

Dabei ist die Debatte um den Rundfunkbeitrag längst Teil eines größeren Konflikts. Gerade vonseiten der AfD wird der öffentlich-rechtliche Rundfunk grundsätzlich infrage gestellt – teils verbunden mit der Drohung, ganze Staatsverträge kündigen zu wollen.

Befürworterinnen und Befürworter der Sender betonen hingegen die Rolle eines starken öffentlich-rechtlichen Rundfunks als stabilisierender Pfeiler der Demokratie – gerade in einer Welt, die von globalen Plattformen und unabhängigem Journalismus feindlich gegenüberstehenden Regierungschefs geprägt sei. 

Wie viel diese Institution kosten darf, wird das Bundesverfassungsgericht bald klären. Möglich ist eine Entscheidung zugunsten der Sender, vielleicht auch mit rückwirkender Wirkung. Ebenso denkbar sind auch Vorgaben zu einer grundsätzlichen Reform des Finanzierungssystems. Sicher ist nur: Die Debatte um Auftrag, Struktur und Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wird damit nicht enden.