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StartseiteHintergrundMachtpolitik mit Pässen 07.06.2019

RusslandMachtpolitik mit Pässen

Kurz nach der Wahl von Wolodymyr Selenskyj zum neuen ukrainischen Präsidenten änderte Wladimir Putin die russische Passpolitik. Die Vergabe von Pässen an Bewohner der sogenannten Volksrepubliken Luhansk und Donezk wurde erleichtert. Der Schritt ist sehr umstritten. Welche Strategie verfolgt Russland?

Von Gesine Dornblüth

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1347103 Russia, Moscow. 01/21/2013 FSUE Goznak staff member packs blank biometric passports ready to send to Russian citizens in the Reserve personalization center in Moscow. Grigoriy Sisoev/RIA Novosti | (RIA Nowosti / Grigoriy Sisoev)
Mit der Vergabe von Pässen macht Russland Politik (RIA Nowosti / Grigoriy Sisoev)
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Es geschah am 24. April 2019. Wolodymyr Selenskyj war vor drei Tagen zum neuen Präsidenten der Ukraine gewählt worden und noch nicht im Amt. Da ordnete Russlands Präsident Wladimir Putin an, dass Menschen im von Russland kontrollierten Kriegsgebiet im Osten der Ukraine vereinfacht russische Pässe bekommen und binnen drei Monaten Staatsbürger Russlands werden können.

In einem Erklärvideo des Innenministeriums der sogenannten Volksrepublik Donezk erläutert ein Behördensprecher: "Voraussetzung für den Antrag auf die vereinfachte Erteilung der russischen Staatsangehörigkeit ist, dass der Antragsteller einen Pass der Volksrepublik Donezk besitzt, und dass er in der Volksrepublik wohnt. Bis heute haben mehr als 310.000 Bürger einen Pass der Donezker Volksrepublik beantragt, 291.000 Bürger haben ihn erhalten."

Amerikanischer UN-Botschafter:"Angriff auf die Souveränität der Ukraine"

Russland hatte 2014 Krieg in den Donbass gebracht, dann die Unabhängigkeit von so genannten "Volksrepubliken" gefördert. Nun können deren Bewohner auch noch unkompliziert russische Staatsbürger werden. Die Ukraine beantragte umgehend eine Sondersitzung des UN-Sicherheitsrates. Dort hagelte es Kritik. Zum Beispiel vom US-Botschafter bei den Vereinten Nationen, Jonathan Cohen.

"Mit diesem äußerst provokanten Schritt intensiviert Russland klar seinen Angriff auf die Souveränität und die territoriale Integrität der Ukraine. Der Donbass ist Ukraine, und die Menschen dort sind Ukrainer, ganz gleich, welche Sprache sie lieber sprechen. Bürgern eines anderen Staates massenhaft die Staatsbürgerschaft zu verleihen, unterläuft und verletzt das Prinzip der Souveränität. Russlands Aktionen untergraben die Prinzipien, auf denen die Minsker Abkommen beruhen: Dass der Donbass Teil der Ukraine ist und die Regierung der Ukraine die Kontrolle über das Gebiet zurückerlangen muss."

Mariusz Lewicki, der Botschafter Polens, derzeit nichtständiges Mitglied im Weltsicherheitsrat, hob hervor: "Es ist nicht das erste Mal, dass Russland so eine illegale Praxis gegenüber Ländern in der Region anwendet. Die sogenannte Passportisierung ist eine gut bekannte Komponente von Russlands Strategie einer schleichenden Annexion der georgischen Separationsgebiete Abchasien und Südossetien."

In Abchasien und Südossetien hatte Russland bereits Anfang der 2000er Jahre begonnen, russische Pässe auszugeben. Die beiden Gebiete hatten sich, als Anfang der 1990er-Jahre die Sowjetunion zerbrach, von Georgien losgesagt, die Unabhängigkeit ausgerufen und sich damit international isoliert. Wie der Donbass, grenzen beide Gebiete an Russland. Und nur Russland unterstützte die Abchasen und die Südosseten politisch, wirtschaftlich und militärisch.

Russland: "Wir zwingen sie nicht, russische Staatsbürger zu werden"

Russland hatte sogar so genannte Friedenssoldaten in den Gebieten stationiert. 2008 besaßen nahezu alle Südosseten und Abchasen russische Pässe. Im Sommer 2008 kam es zu einem kurzen Krieg zwischen Russland und Georgien. Auslöser war ein Angriff Georgiens auf Südossetien. Der damalige russische Präsident Dmitrij Medwedew begründete den Militäreinsatz Russlands so:

"Gemäß der Verfassung und unserer föderalen Gesetze bin ich als Präsident der Russischen Föderation verpflichtet, das Leben und die Würde der russischen Staatsbürger zu schützen, wo auch immer sie sich befinden. Die Logik der Schritte, die wir jetzt unternehmen, ist von diesen Umständen diktiert. Wir werden nicht zulassen, dass der Tod unserer Mitbürger ungestraft bleibt. Die Schuldigen werden ihre verdiente Strafe bekommen."

Zu den "russischen Staatsbürgern" zählten auch die so genannten russischen Friedenssoldaten in den abtrünnigen Gebieten.

Die übermächtige russische Armee und Luftwaffe legten Georgiens Militär binnen fünf Tagen lahm. Anschließend erkannte Russland Südossetien und Abchasien als unabhängige Staaten an. Die Unabhängigkeit besteht allerdings nur pro forma.

Nebensja spricht in ein Mikrofo und hält ein Blatt in den Händen, dahinter weitere Sitzungsteilnehmer. (dpa / AP / Mary Altaffer)Wassili Nebensja, UN-Botschafter von Russland (dpa / AP / Mary Altaffer)

Russland sieht sich mit seiner Passpolitik im Recht. Russlands UN-Botschafter Wassilij Nebensja gab sich in der Sitzung des Weltsicherheitsrates im April zur Ukraine dementsprechend kompromisslos und sagte in Bezug auf Putins Pass-Erlass:

"Staatsbürgerschaft zu verleihen, ist das souveräne Recht eines jeden Staates. Wir mischen uns nicht in die inneren Angelegenheiten der Ukraine ein oder betreiben eine schleichende Annexion. Wir geben Menschen einfach die Möglichkeit, lebenswichtige Probleme zu lösen.

Wir zwingen sie nicht, russische Staatsbürger zu werden. Sie wollen das."

Wirklich? Für viele Menschen in den Separationsgebieten sei der russische Pass nach Jahren der Isolation praktisch, erläutert Gwendolyn Sasse, Leiterin des Zentrums für Osteuropa- und internationale Studien, ZOiS, in Berlin.
 
"Das schließt Dinge ein wie Schulabschlüsse, dass man überhaupt reisen kann, Grenzübertritt wird dann in eine Richtung einfacher als in die andere, das ist vor allem für verbleibende junge Leute wichtig, die zum Teil auch woanders studieren, aber noch in diesen Regionen leben, das ist insbesondere auch für Rentner und Rentnerinnen sehr wichtig, die noch ihre Bezüge auf der ukrainischen Seite versuchen, sich abzuholen."

"Grauzone" Passvergabe

Das Zentrum für Osteuropa- und internationale Studien, ZOiS, in Berlin hat wiederholt Umfragen unter den Bewohnern der so genannten Volksrepubliken im Donbass gemacht. Tatsächlich fühlten sich viele Menschen dort weiterhin der Ukraine verbunden, erläutert die Direktorin des Instituts, Gwendolyn Sasse.

"Über 50 Prozent haben uns auch im März 2019 noch einmal gesagt in Telefoninterviews, dass sie mehrheitlich zur Ukraine gehören wollen."

Die Nachfrage nach den russischen Pässen ist bisher denn auch – entgegen russischen Behauptungen - gering. Der russischen Nachrichtenagentur Ria zufolge hatten Ende Mai nur rund 6.500 Bewohner der so genannten Volksrepubliken russische Pässe beantragt, ein Bruchteil der Bevölkerung.

Gwendolyn Sasse geht davon aus, dass der Andrang weiterhin verhalten bleiben wird, zumal die Pässe in Russland beantragt werden müssen.

"Es erfordert ja auch einen gewissen Aufwand, dann auch die Mittel dafür zu haben, die Ressourcen zu haben, die Zeit zu haben, das zu tun in einer Kriegssituation, das darf man nicht unterschätzen."

Aber darf Russland überhaupt Pässe in der Region ausgeben? Die Frage ist gar nicht so einfach zu beantworten, erläutert Anne Peters, Völkerrechtlerin am Max-Planck-Institut in Heidelberg.

Peters hat in einer internationalen Fact-Finding-Mission zum Georgienkrieg 2008 mitgearbeitet und dort die völkerrechtlichen Aspekte untersucht, insbesondere die Ausgabe russischer Pässe. Sie spricht von einer "Grauzone" ohne eindeutige Regeln. Es gäbe unterschiedliche Interessen, die gegeneinander abzuwägen seien, damals in Georgien wie heute in der Ukraine.

"In der Situation haben wir ein Dreiecksverhältnis. Wir haben die Situation der betroffenen Menschen einerseits, wir haben zweitens die Interessen der Ukraine, die Einwohner verliert und dadurch auch in ihrer Staatlichkeit beeinträchtigt wird, weil die Einwohner den Staat mit konstituieren, wenn keine Bürger mehr da wären, dann wäre die Ukraine als Staat weg. Und drittens haben wir die Interessen Russlands, und Russland darf auch die Staatsbürgerschaft an Personen im Ausland vergeben, wenn ein Verbindungspunkt vorliegt.

Und in diesem Interessensdreieck muss man einen fairen Ausgleich schaffen. Und das, was Russland jetzt macht, ist nicht mehr von diesem fairen Ausgleich gedeckt."

Russland nicht einziger Staat, der Pässe in Nachbarländern ausgibt

Mittlerweile hat Präsident Putin sogar erklärt, man überlege, nicht nur den Bürgern der so genannten Volksrepubliken, sondern ukrainischen Staatsbürgern insgesamt den vereinfachten Zugang zum russischen Pass anzubieten. Das ist durchaus ernst zu nehmen. Leonid Dratschewskij ist Geschäftsführer der Gortschakow-Stiftung, einer Einrichtung des russischen Außenministeriums, die russische Positionen im Ausland verbreiten soll. Er sagte dem Deutschlandfunk:

"Ich würde davon ausgehen, dass die vereinfachte Vergabe der Staatsbürgerschaft auf alle Bewohner der ehemaligen Sowjetunion ausgedehnt werden muss. Russland ist der international anerkannte Rechtsnachfolger der Sowjetunion. Und Russland nimmt eine Verantwortung für die Menschen wahr, die noch vor kurzem unsere Mitbürger waren."

Nach dieser Logik könnte Russland auch Bürger in Zentralasien oder sogar im Baltikum einbürgern. Für Dratschewskij ist das keineswegs abwegig. Er verweist auf die Kolonialgeschichte der Europäer:

"Soweit ich weiß, haben große Staaten und Staatenbünde, als sie zerfielen, so etwas auch gemacht: So war es mit dem britischen Imperium, so war es mit Frankreich und den Bewohnern Nordafrikas, so war es mit Indonesien, so war es mit vielen Ländern. Ich sehe nicht, was daran fragwürdig sein sollte."

Tatsächlich ist Russland nicht der einzige Staat, der flächendeckend Pässe an Menschen in den Nachbarländern ausgibt. Rumänien tut es in der Republik Moldau, Ungarn in der Ukraine und in der Slowakei. Ungarn ist dafür von der Venedig-Kommission des Europarats kritisiert worden. Doch all diese Vergleiche hinken, die historischen ebenso wie die aktuellen, erläutert die Völkerrechtlerin Anne Peters.

"Russland ist einfach ein mächtigerer Player, ist eine Regionalmacht, hat ein erhebliches Militärpotenzial, nutzt die Politik gezielt im Zusammenspiel mit eigener militärischer Aktivität, und hat die Pässe vor allen Dingen vergeben in den Gebieten, wo sie selber in diese militärischen Konflikte involviert sind. Das ist nicht der Fall bei den anderen Staaten. Und das unterscheidet die russische Politik einfach durch den militärischen politischen Hintergrund und das andere Machtpotenzial von Russland."

"Humanitäre Intervention"?

Russland, erläutert Peters, habe vielleicht formal das Recht, Pässe im Ausland zu vergeben, missbrauche dieses Recht aber. Es handele unfair und füge anderen übermäßigen Schaden zu.

"Ein zentraler Punkt für Russland ist, dass Russland in der Verfassung und auch in Gesetzen sagt: Wir schützen russische Staatsbürger im Ausland. Wenn Russland also jetzt Staatsbürger produziert, dann kann es nachher das verwenden als Vorwand, um dort mit einer Art humanitären Intervention einzumarschieren und diese Staatsbürger zu schützen. Und genau das war auch ein Argument im Georgien-Krieg. Der ja nur eine Woche dauerte, Russland ist da vorgestoßen und hat unter anderem gesagt: Humanitäre Intervention, wir müssen russische Bürger schützen. Die es selber vorher produziert hatte."

Im Donbass hat sich das bereits wiederholt. Als Wladimir Putin 2014 den Föderationsrat Russlands um Zustimmung zu einem offiziellen Militäreinsatz in der Ukraine bat, begründete er dies mit der angeblichen Gefährdung russischer Staatsbürger in der Ukraine. Anne Peters verweist noch auf eine weitere Parallele zwischen Russlands Vorgehen in Georgien und der Ukraine: Die Annahme der russischen Staatsbürgerschaft erfolgte freiwillig.

Der russische Präsident Putin steht an einem Rednerpult und spricht. Im Hintergrund sind mehrere russische Flaggen zu sehen. (dpa / picture alliance / Mikhail Tereshchenko)Der russische Präsident Wladimir Putin (dpa / picture alliance / Mikhail Tereshchenko)

"Damals in Südossetien und Abchasien gab es Behauptungen, dass die Bewohner gezwungen wurden die russische Staatsbürgerschaft zu bekommen. Das konnten wir aber nicht wirklich bestätigen."

Rückblende: Suchumi, Hauptstadt des Separationsgebietes Abchasien, im Jahr 2003. Das Schwarze Meer brandet gegen eine brüchige Promenade. Überall stehen Kriegsruinen. In den Läden gibt es Grundnahrungsmittel, einzelne Klopapierrollen, Haushaltsgeräte aus Plastik – das Nötigste. Gezahlt wird mit russischem Rubel. Zu diesem Zeitpunkt hat Russland hier gerade mit der Passausgabe begonnen.

In der Eingangshalle der Schule Nr. 10 in Suchumi hängt ein Text hinter Glas: Die Hymne Abchasiens auf Abchasisch. Eine Gruppe Elftklässler steht davor.

"Vorwärts, vorwärts, Söhne Abchasiens, für die Freiheit", heißt es und: "Ohne dich, Abchasien, ist der Himmel ohne Sonne und ohne Sterne".

Die Jugendlichen sprechen miteinander Abchasisch und Russisch.

Abchasen begrüßten Russland als Schutzmacht

"Meine Eltern erzählen, dass Georgier und Abchasen früher prima zusammengelebt haben. Jetzt sind das für uns Feinde. Vielleicht ändert sich das in 50 Jahren wieder. Aber solange wir am Leben sind und alle, die sich an den Krieg erinnern, solange bleibt das Verhältnis zu den Georgiern gespannt."

Der Krieg zwischen Georgiern und Abchasen lag 2003 rund zehn Jahre zurück. Die Abchasen hatten ihn dank russischer Unterstützung gewonnen. Hunderttausende Georgier waren vertrieben worden. Die Angst vor Revanche war in Abchasien groß. Die Abchasen begrüßten Russland als Schutzmacht.

Nadjeschda Venediktova badet im Sommer 2003 jeden Abend im Meer. Sie ist Russin, war als Kind nach Suchumi gekommen. Im Jahr 2003 leitet sie die Monatszeitschrift "Zivilgesellschaft", zu diesem Zeitpunkt eine der wenigen unabhängigen Publikationen in Abchasien. Venediktova warnt bereits 2003 vor einer zu großen Abhängigkeit von Russland, sieht aber keine Alternative. Denn allein ist Abchasien nicht überlebensfähig.

"Von zwei Übeln wählt man das kleinere. Auf Russisch sagt man: Der Ertrinkende greift nach einem Strohhalm. Die Abchasen sagen: Der Ertrinkende greift nach einer Schlange. Verstehen Sie den existentiellen Unterschied? Niemand will einem Staat angehören, der einen überfallen hat, und den er immer noch als aggressiv wahrnimmt."

Inal Chaschig war damals Anfang 30 und begann gerade, als Journalist zu arbeiten. Auch er holte sich damals einen russischen Pass. Am Telefon erinnert er sich an die Zeit.

"Die Abchasen hätten damals jeden Pass genommen, außer einen georgischen. Unser Gebiet ist klein, ein schmaler Streifen zwischen Bergen und Meer. Von einem Ende zum anderen sind es nur 200 Kilometer. Dort zu leben, ohne ausreisen zu können, ohne eine vernünftige Ausbildung, ohne vernünftige Gesundheitsversorgung, ist sehr schwierig. Der russische Pass hat einfach viele Probleme gelöst."

Und das habe die Bindung der Menschen an Russland entscheidend verstärkt, meint der Journalist Chaschig.

"Russland hat sich uns zugewandt. Und über die Jahren wurde Abchasien – das missfällt den Menschen im Westen natürlich sehr – wirtschaftlich, sozial, politisch und militärisch und kulturell in den russischen Raum integriert."

Menschen zweiter Klasse?

Das muss sich in der Ukraine nicht zwangsläufig wiederholen, meint der georgische Konfliktforscher Paata Sakareischwili. Er gehört zu den ganz wenigen Georgiern, die bereits kurz nach den Separationskriegen Anfang der 1990er-Jahre auf die Abchasen zugehen wollten, auf Aussöhnung setzten.

Wolodymyr Selenskyj, neuer Präsident der Ukraine (imago) Wolodymyr Selenskyj, neuer Präsident der Ukraine (imago)

"Die Ukraine hat gegenüber Georgien einige Vorteile. Die Menschen im Donbass und die Krim-Bewohner haben 25 Jahre gemeinsam mit den anderen Ukrainern in einem Staat gelebt, einer unabhängigen Ukraine. Das mag gut oder schlecht gewesen sein, aber sie haben diese gemeinsame Erfahrung. In Georgien gab es keine solche Erfahrung, nach dem Auseinanderbrechen der Sowjetunion hat sofort der Krieg begonnen."

Die Regierung der Ukraine dürfe die Bewohner der abtrünnigen Gebiete nicht als Menschen zweiter Klasse behandeln, meint der Konfliktforscher Sakareischwili. Hier könne sie von Georgien lernen. Georgien selbst habe viel zu spät begonnen den Abchasen und Südosseten etwas anzubieten. Dabei funktioniere das. Seit einigen Jahren gibt es in Georgien eine kostenlose Gesundheitsversorgung, die auch Abchasen in Anspruch nehmen dürfen, vorausgesetzt, sie haben einen georgischen Pass. Rund fünfhundert Abchasen sollen darauf eingegangen sein, so übereinstimmende Schätzungen in Tiflis und in Abchasien.

"Georgien ist jetzt attraktiver geworden für Abchasen. Sie fahren jetzt öfter nach Georgien und über Georgien ins Ausland, in die Türkei etwa. Noch immer haben sehr wenige von ihnen einen georgischen Pass, aber es gibt eine Dynamik; das Interesse an georgischen Pässen steigt."

Den Politikern in Kiew rät Sakareischwili: "Die Passvergabe und alles andere werden zweitrangig, wenn die Ukraine demokratisch wird und wenn die Korruption minimiert, die Macht geteilt und die Ukraine dezentralisiert wird. Ich bin überzeugt, dann werden die Menschen im Donbass begreifen, dass sie in der Ukraine ruhiger, hoffnungsvoller und sicherer leben als in Russland."

Doch genau das versucht Russland zu verhindern.

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