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StartseiteHintergrundUSA und China im wirtschaftlichen Wettstreit22.04.2016

Transpazifik-Abkommen TPP USA und China im wirtschaftlichen Wettstreit

Durch das transpazifische Handelsabkommen TPP wollen die USA ihren Handel mit Asien ausweiten. Neben den Vereinigten Staaten haben elf Pazifikanrainer unterzeichnet. China gehört nicht dazu. Die Regierung in Peking deutet das Abkommen als den Versuch Japans und Amerikas, die wirtschaftliche Macht des Reichs der Mitte einzudämmen.

Von Ruth Kirchner und Marcus Pindur

Konterfei von US-Präsident Jackson und Mao Zedong auf US-amerikanischer 20-Dollar-Note und chinesischem 10-Renminbi-Schein. (picture alliance / Daniel Kalker)
Vorerst darf China nicht beim Handelsabkommen TPP dabei sein. Die USA stellen das aber in Aussicht - falls China die Vertragsbedingungen erfüllt. (picture alliance / Daniel Kalker)
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Einen Freihandel mit den USA ohne lästige Zölle, abgeschottete Märkte und sonstige Handelsbeschränkungen – das hatte die Europäische Union einst angeregt und vorangetrieben. Die amerikanische Seite war lange zurückhaltend. Bis Barack Obama im Februar 2013 in seiner State-of-the Union-Ansprache den Ball aufnahm. Er wolle Verhandlungen mit der EU über ein transatlantisches Freihandels- und Investitionsabkommen führen.

"Wir werden ein umfassendes Freihandels- und Investitionsabkommen mit der EU in Angriff nehmen. Freier und fairer Handel über den Atlantik hinweg schafft Millionen gut bezahlter Jobs in Amerika."

Seit Juli 2013 verhandelt die EU mit den USA über die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft, kurz TTIP. Würde dieses Projekt Wirklichkeit, dann würde mit über 800 Millionen Verbrauchern der weltgrößte Wirtschaftsraum entstehen. Mehr und einfacherer Handel hat den Vorteil, zusätzliches Wachstum und Arbeitsplätze ohne den Einsatz von öffentlichen Geldern zu schaffen. Außerdem würden Europa und die USA, zwei Zentren der liberalen Demokratie, fester miteinander verschränkt werden.

Jay Timmons vertritt als Präsident des amerikanischen Industrieverbandes National Association of Manufacturers 12.000 Unternehmen mit zwölf Millionen Beschäftigten. Das transatlantische Freihandelsabkommen, TTIP, sei für beide Seiten wichtig, so Jay Timmons.

"TTIP soll erreichen, was auch andere Handelsabkommen zum Ziel haben: Zölle sollen abgebaut, gesetzliche Vorschriften vereinheitlicht und der Marktzugang verbessert werden. Und das ist gut für alle Anbieter – egal wo sie auf der Welt sind. Unser Ziel in den USA ist es, einen besseren Marktzugang zu bekommen und die vielen Konsumenten außerhalb der Vereinigten Staaten zu erreichen. Und ich bin mir ziemlich sicher, dass die europäischen Anbieter das gleiche Ziel haben."

Viele Industriestandards sind unterschiedlich, ohne dass es dafür zwingende Gründe gibt, sagt Wade Newton vom amerikanischen Branchenverband der Automobilhersteller.

"Die Fläche, die ein Scheibenwischer abdecken muss, ist in den USA und Europa unterschiedlich. Die Außenspiegel müssen unterschiedliche Winkel abdecken. Die Farbe der Blinker ist anders."

Und das macht die Endprodukte teurer für den Verbraucher als sie eigentlich sein müssten. Der amerikanische Automobilherstellerverband hat errechnet, dass sich die Kosten für die Einhaltung unterschiedlicher Industriestandards auf 26 Prozent des Produktpreises summieren können. Doch wie in Europa gibt es auch in den USA politische Widerstände gegen das Abkommen. In den USA ist besonders die Agrarlobby aktiv. Sie will auch genetisch manipulierte Lebensmittel verkaufen dürfen – das verdirbt vielen Europäern den Appetit.

G7-Gegner protestieren gegen das Freihandelsabkommen TTIP. (dpa / picture-alliance / Tobias Hase)G7-Gegner protestieren gegen das Freihandelsabkommen TTIP. (dpa / picture-alliance / Tobias Hase)

Lebensmittel machen jedoch nur einen minimalen Anteil in beiden Ökonomien dies- und jenseits des Atlantiks aus: Nur ungefähr ein Prozent, und davon wiederum entfällt nur ein Bruchteil auf Lebensmittelexporte.

In der öffentlichen Debatte über die TTIP-Verhandlungen stehen auch in den USA die Lebensmittel allzu oft im Mittelpunkt, meint Anette Heuser von der Bertelsmann-Stiftung. Im Agrarbereich seien Europäer und Amerikaner am weitesten auseinander. Aber: Auch hier seien bei gutem Willen die Gräben nicht unüberwindbar.

"Also diese ganze Panik vor hormonbehandeltem Fleisch und vor genbehandeltem Mais, den die Europäer haben, das ist gut zu verstehen. Ich glaube, man kann dem entgegentreten, indem man beispielsweise die amerikanischen Produkte, sollten sie denn auf dem europäischen Markt zugelassen werden, entsprechend ausweist."

Doch Handelsabkommen haben immer auch einen politisch-strategischen Aspekt. Fran Burwell vom Atlantic Council, einem Washingtoner Thinktank:

"Ich glaube, dass es Putin sehr gut ins Konzept passen würde, wenn die Verhandlungen über TTIP entgleisen würden. Ich glaube, er will einen Keil zwischen Europa und die USA treiben, und er denkt nicht nur in militärischen Kategorien. Deshalb ist es im Sinne unserer Glaubwürdigkeit, die Verhandlungen über TTIP zum Erfolg zu führen. Alles andere würde Putin als einen Sieg betrachten."

Darüber hinaus setze man mit TTIP auch globale Standards, besonders mit Blick auf China.

"Wenn wir unsere gegenseitigen Industriestandards anerkennen, dann sparen die Hersteller und letztlich die Verbraucher Geld. Und gleichzeitig stellen wir damit sicher, dass unsere Standards, weil sie für einen solch großen Markt verbindlich sind, auch zu globalen Standards werden."

Dieses Argument verwendet auch Barack Obama, wenn er bei amerikanischen Arbeitnehmern für das Transpazifische Handelsabkommen TPP wirbt. Denn die USA wollen ihren Handel gleich über beide Ozeane in Ost wie West in großem Stile ausweiten: mit Europa, aber auch mit Asien. Das Transpazifische Partnerschaftsabkommen haben elf Pazifikanrainer und die USA unterschrieben. China ist nicht dabei, kann aber später dazu kommen – falls das Land die Vertragsbedingungen erfüllt, erklären die USA.

Trump: "Transpazifisches Handelsabkommen ist ein furchtbarer Vertrag"

Barack Obama begründet bei den amerikanischen Wählern die Notwendigkeit dieses Abkommens, so wie hier vor Mitarbeitern des Nike-Konzerns in Kalifornien.

"Wenn Amerika nicht selbst die Regeln des globalen Handels schreibt, Regeln, die gut für unsere Unternehmen und Arbeitnehmer sind, dann werden andere diese Regeln schreiben. Dann wird China dies tun. Und ich bin nicht bereit, das zu akzeptieren."

Doch die Stimmung im amerikanischen Wahlkampf ist eine andere. Die Dachorganisation der amerikanischen Gewerkschaften AFL-CIO hat sich klar sowohl gegen das pazifische als auch das transatlantische Freihandelsabkommen ausgesprochen. Freier Handel gilt vielen nur als Gefahr für amerikanische Arbeitsplätze, nicht als Chance für amerikanische Produkte im Ausland. Unwillkommene Unterstützung bekommen die Gewerkschaften ausgerechnet auch vom republikanischen Präsidentschaftsaspiranten Donald Trump.

"Das Transpazifische Handelsabkommen ist ein furchtbarer Vertrag. Durch die Hintertür wird China da reinrutschen und wie immer alle anderen übervorteilen."

"TPP ist kein Bollwerk gegen China"

Auch beim linken Flügel der Demokraten gibt es Widerstand. Der demokratische Sozialist Bernie Sanders macht Hillary Clinton mit seiner linkspopulistischen Botschaft deutlich zu schaffen. Die Wirkung ist bereits sichtbar. Hillary Clinton, die als Außenministerin für das Transpazifische Handelsabkommen gewesen war, stellte sich als Präsidentschaftsbewerberin dagegen.

Die demokratische Bewerberin um die US-Präsidentschaftskandidatur, Hillary Clinton (picture alliance / EPA / Jim Loscalzo)Die demokratische Bewerberin um die US-Präsidentschaftskandidatur, Hillary Clinton (picture alliance / EPA / Jim Loscalzo)

TPP ist bereits unterzeichnet, aber noch nicht ratifiziert. Ob dies vor dem Ende der Obama-Präsidentschaft noch passiert, ist fraglich. Fred Bergsten ist Experte für internationalen Handel am Peterson Institute for International Economics. Das transpazifische Handelsabkommen richte sich nicht gegen China.

"TPP ist kein Bollwerk gegen China. Es ist eher als eine Herausforderung gedacht. Viele Nachbarn und Handelspartner Chinas sind Vertragspartner und China kann zu einem späteren Zeitpunkt, falls es die Vertragsbedingungen erfüllt, auch Mitglied werden. "

Das pazifische Handelsabkommen habe eine geopolitische Dimension gegenüber China und ganz Asien:

"Handelsabkommen müssen natürlich den wirtschaftlichen Interessen der USA dienen. Aber in erster Linie sind sie Teil der Außenpolitik der USA. TTIP soll der transatlantischen Allianz neuen Schwung verleihen. TPP soll die von Obama angestoßene Neuausrichtung der amerikanischen Außenpolitik nach Asien unterfüttern. Asien ist die wirtschaftlich dynamischste Weltregion, und das schließt die aufsteigende Macht China mit ein."

Diese Botschaft ist in China angekommen. Das Reich der Mitte hat sehr genau verstanden, worum es den Amerikanern geht: um Freihandel, aber auch um Außenpolitik, um das schwierige sino-amerikanische Verhältnis und um Macht und Einfluss im asiatisch-pazifischen Raum.

Wie so oft, wenn eine Regierung vor einer klaren Positionierung zurückscheut, verschanzte sich die chinesische Führung zunächst hinter allgemeinen Floskeln, nachdem sich im Oktober 2015 die zwölf TPP-Länder geeinigt hatten. China stehe dem Aufbau neuer Mechanismen offen gegenüber, die die wirtschaftliche Integration im asiatisch-pazifischen Raum voran bringen, verlas eine Sprecherin im staatlichen Fernsehen eine Stellungnahme aus dem Handelsministerium. Man hoffe, dass TPP und andere Freihandelsabkommen in der Region gemeinsam voranschreiten.

Deutlich kritischer verlief die Debatte in den sozialen Netzwerken. Dort wurde der Abschluss der TPP-Verhandlungen scharf verurteilt. Das Abkommen sei gegen China gerichtet, hieß es; die USA und Japan wollten China damit eindämmen. Doch wirklich hochkochen ließen die Behörden diese Debatte nicht. Viele Online-Kommentare wurden schnell von den Zensoren gelöscht. In den staatlichen Medien äußerten sich Experten eher moderat – so wie Zhang Jianping vom Büro für internationale Zusammenarbeit bei der staatlichen Entwicklungs- und Reformkommission.

"Wir denken, China sollte sich TPP nicht entgegenstellen. Wenn alle zwölf TPP-Mitglieder einen so anspruchsvollen Handels- und Investitionsmechanismus verfolgen, würde sich China mit einer Ablehnung gegen diese zwölf Volkswirtschaften stellen. Das würde der wirtschaftlichen Integration in Asien nicht helfen."

Peking versucht, die Bedeutung von TPP herunterzuspielen. Auch Andrew Leung, unabhängiger Analyst und strategischer Berater in Hongkong, sieht keinen Grund zur Sorge. China habe eine Trumpfkarte in der Hand - TPP hin oder her.

"Schau dir dein Handy an oder die Kleidung, die du trägst, oder das Auto, das du fährst - die kleinen, die mechanischen Teile oder andere Komponenten - überall ist China eingebettet. Seit mindestens 10 oder 20 Jahren nimmt China eine Schlüsselrolle als Zentrum in der globalen Zuliefer- und Wertschöpfungskette ein, und das wird sich nicht ändern, egal wie viele TPP man unterzeichnet."

Dennoch: wirklich wohl fühlt sich Peking mit dem transpazifischen Handelsabkommen nicht. Zu klar und deutlich haben die USA gezeigt, dass sie – ohne China – die komplizierten Verhandlungen mit elf sehr unterschiedlichen Entwicklungs- und Industrieländern erfolgreich abschließen konnten. Mikko Huotari vom Merics-Institut für China-Studien in Berlin sieht China deutlich auf der Verliererseite:

"Ich denke nicht, dass die chinesische Führung TPP in Realität wirklich gelassen sieht, denn hier werden neue Standards gesetzt, wie Handel in der Zukunft, im 21. Jahrhundert abgewickelt wird. Das bedeutet, für China wird es in der Region schwieriger, auch seine eigenen Handelsambitionen durchzusetzen; die amerikanische Führung in Handelsfragen wird stärker, das bedeutet, dass China hier im Wettbewerb letztlich verliert."

Schwellenländer wie Malaysia und Vietnam könnten auf Kosten Chinas profitieren

Was China konkret an Handel und Investitionen verloren gehen könnte, wenn alle beteiligten Länder das transpazifische Handelsabkommen ratifizieren, weiß niemand genau. Zumal bislang ja noch völlig offen ist, ob die USA die Vereinbarung umsetzen werden. Ken Lieberthal vom Think Tank Brookings in Washington sieht vor allem langfristige Auswirkungen.

"Ökonomisch hat TPP zunächst wenig Bedeutung. Aber über einen Zeitraum von fünf bis zehn Jahren könnten aus chinesischer Sicht die Auswirkungen beträchtlich sein. Das liegt unter anderem daran, dass die TPP-Regeln zur Handelsumleitung die Zulieferketten verändern werden, und das wird für China im Laufe der Zeit zu Schwierigkeiten führen."

So könnten beispielsweise Schwellenländer wie Malaysia und Vietnam auf Kosten Chinas profitieren. Schon jetzt sind etwa Lohnkosten in Vietnam deutlich niedriger als beim großen Nachbarn; mit dem transpazifischen Handelsabkommen würden zudem viele Beschränkungen für ausländische Firmen in Vietnam abgebaut.

Deutlich problematischer als die unmittelbaren wirtschaftlichen Folgen sind für China die Rahmenbedingungen, die durch das transpazifische Abkommen gesetzt werden. Denn während die Volksrepublik heute zwar als Hersteller von Massenprodukten eine zentrale Rolle einnimmt, kommt es in der Internet-basierten "Wirtschaft 4.0" zunehmend auf andere Qualitäten an. Mikko Huotari vom China-Think Tank Merics hält das für eine der größten Herausforderungen durch TPP:

"Das bedeutet, wenn hier beispielsweise neue Richtlinien geschaffen werden, dass Datenströme frei fließen dürfen, das wäre ein tiefgreifender Eingriff im Handel mit China, wenn sich China dann eventuell verpflichten müsste, auch in diesem Standard zu operieren."

Damit steht China vor einem Dilemma. Auf der einen Seite will Peking mitreden bei der Gestaltung internationaler Handelsregeln und treibt die Integration seiner Wirtschaft in die globale Ordnung mächtig voran. Auf der anderen Seite versucht Peking – wie viele Länder - die eigene Wirtschaft vor ausländischer Konkurrenz zu schützen. Ganze Branchen – Finanzen, Telekommunikation, Energie – sind ausländischen Unternehmen bis heute weitgehend verschlossen. Und daran wird sich vermutlich so schnell nichts ändern. Daher wäre auch eine Mitgliedschaft bei TPP – von amerikanischer Seite immer mal wieder ins Spiel gebracht – derzeit keine Option.

"Das Problem ist, dass in vielen Bereichen, beispielsweise Liberalisierung im Dienstleistungsbereich oder der Staatsunternehmen, eine grundsätzliche Bereitschaft da ist von der chinesischen Seite aus, hier weitgehende Reformschritte zu unternehmen, aber sicherlich nicht in dem Takt und in der Geschwindigkeit, wie das notwendig wäre, und final auch nicht mit dem gleichen Ausmaß an Liberalisierungsschritten. Das heißt, die Steuerungsfähigkeit des Staates soll eben nicht so weit aufgegeben werden, wie das durch diese neuen Handelsabkommen notwendig wäre."

Um seine Interessen trotzdem abzusichern, treibt China seit Jahren bilaterale Handelsabkommen voran – vor allem mit Entwicklungs- und Schwellenländern. Und: Um der transpazifischen Partnerschaft der Amerikaner etwas entgegenzusetzen, will Peking ein eigenes regionales Abkommen auf den Weg bringen. Es heißt RCEP, "Regional Comprehensive Economic Partnership" und war ursprünglich mal eine japanische Idee. Weitaus weniger ambitioniert als TPP, würde es deutlich langsamer Handelsschranken abbauen. Der RCEP-Gruppe sollen neben TPP-Ländern wie Australien, Japan, Südkorea oder Vietnam auch Staaten wie Indien, Myanmar, Kambodscha und Thailand angehören. Seit 2012 wird verhandelt, doch erst TPP hat den notwendigen Druck erzeugt, die Gespräche wirklich voranzutreiben. Jetzt will man sich bis Ende des Jahres geeinigt haben. Ein schwieriges Unterfangen, sagt der Hongkonger Analyst Andrew Leung - und für China mit ähnlichen Problemen behaftet wie TPP für die USA.

"Ich denke, es gibt ein gewisses Maß an Sorge bei den chinesischen Handelspartnern. Die meisten sind viel kleiner als China, und sie wollen nicht zu sehr von China abhängig sein. Obwohl sie auch jetzt schon als Teil der globalen Zulieferketten auf Investitionen aus China angewiesen sind, um Arbeitsplätze zu schaffen. Das wissen sie genau."

Über diese Handelsabkommen hinaus versucht China, mit eigenen Initiativen, Projekten und Institutionen seinem gewachsenen Einfluss Geltung zu verschaffen. Da ist die ferne Zukunftsvision einer gewaltigen Asiatisch-Pazifischen Freihandelszone FTAAP, die alle anderen, also TPP und RCEP, zusammenführen könnte – unter chinesischen Vorzeichen, wenn es nach Peking ginge. Da ist die von China dominierte Asiatische Investment- und Entwicklungsbank in Peking, in Schanghai die neue Entwicklungsbank der "Brics"-, also Schwellen-Länder. Und, ganz wichtig für China: Die Seidenstraßen-Initiative, die mit ambitionierten Infrastrukturprojekten in Asien und weit darüber hinaus Märkte verbinden soll. Viele dieser Projekte stecken noch in den Anfängen, aber die Stoßrichtung ist klar: China will mehr Mitsprache und mehr Einfluss.

Doch während es dabei vor allem um die Vormachtstellung in Asien geht, auch um das Machtgerangel zwischen der etablierten Ordnungsmacht USA und der aufstrebenden Großmacht China, haben die Diskussionen um die Freihandelszonen eine größere, weltumspannende Dimension. Mikko Huotari von Merics:

"Die Abkommen, die wir jetzt derzeit sehen, die großen Regionalabkommen, TTIP, TPP, TiSA, das Abkommen für den Dienstleistungsbereich, das sind die Bausteine für die neue Verhandlung der globalen Welthandelsordnung, die eben weit über das hinausgehen, was im Rahmen der WTO verhandelt werden kann, wegen der großen Interessengegensätze, die dort aufeinanderprallen. Hier werden sozusagen "coalitions of the willing", Koalitionen der Willigen, geschlossen, die hier weiter voranschreiten wollen. Und dementsprechend müssen sich andere Staaten in Zukunft auch daran orientieren, wenn sie weiterhin Teil dieser sehr integrierten Welthandelsordnung sein möchten."

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