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Seit 01:10 Uhr Hintergrund
StartseiteHintergrundSchengen am Scheideweg?18.02.2016

Grenzkontrollen in EuropaSchengen am Scheideweg?

Schweden, Dänemark, Frankreich: Die Wiedereinführung von Kontrollen an EU-Binnengrenzen scheint für diverse Länder zunehmend attraktiv zu werden. Das System Schengen - die grenzenlose Reisefreiheit für etliche Menschen - ist gefährdet. Ob das Abschotten tatsächlich die Flüchtlingskrise eindämmt, wird gleichzeitig von vielen Seiten bezweifelt. Zudem kosten die Kontrollen Hunderte Millionen Euro.

Von Tonia Koch, Carsten Schmiester und Annette Riedel

Ein Lastwagen passiert die belgisch-luxemburgische Grenze. (pa/dpa/AP)
Ein Lastwagen passiert die belgisch-luxemburgische Grenze. (pa/dpa/AP)
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Am Grenzübergang Alte Bremm in Saarbrücken hat die Bundespolizei Posten bezogen. Die Landstraße verbindet das Deutschmühlental mit dem französischen Stiring-Wendel. Nicht einmal mehr Überreste ehemaliger Grenzkontrollstellen sind hier zu sehen. Alles ist längst abgebaut.

Deutschland und Frankreich gehören wie Italien und die Beneluxstaaten zu den Gründungsmitgliedern des "Schengener Abkommens". Seit 30 Jahren steht der luxemburgische Ort für ein zentrales europäisches Bürgerrecht: Die grenzenlose Reisefreiheit für Millionen von Menschen.

Die Beamten wissen, dass sie mit diesem Bürgerrecht sensibel umgehen müssen. Sie schicken aus ihren Reihen einen sogenannten Einweiser mit Kelle auf den Mittelstreifen der Fahrbahn. Das helfe, sagt Dieter Schwan von der Bundespolizei.

"Damit wir hier den Verkehr fließend halten können, das heißt, wir verursachen durch diese Kontrolle keine Staubildung."

Die meisten Fahrzeuge werden durchgewinkt. Nur etwa jedes vierte wird auf einen Parkplatz gelotst.

"Machen Sie bitte den Motor mal aus, ich bräuchte die Ausweisdokumente."

Der Beamte überprüft Ausweis, Fahrzeugpapiere, schaut ins Wageninnere ...

"Es macht nichts, sie machen ihre Arbeit."

"Für mich ist es das erste Mal, es ist gut, dass sie kontrollieren."

"Es gibt zu viele Kontrollen, ich werde jedes Mal kontrolliert. Sie gehen nach dem Aussehen, wenn Sie einen Bart tragen, so wie ich, und ein tolles Auto haben, dann werden Sie angehalten. Mich trifft es immer, jedes Mal wenn ich hier rüberfahre."

Die deutschen Beamten kontrollieren auf Basis von Artikel 23 des sogenannten Schengen-Kodex, darin heißt es:

"Ist im Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit in einem Mitgliedstaat ernsthaft bedroht, so ist diesem Mitgliedstaat unter außergewöhnlichen Umständen die Wiedereinführung von Kontrollen an allen oder bestimmten Abschnitten seiner Binnengrenzen für einen begrenzten Zeitraum gestattet."

Zu den außergewöhnlichen Umständen zählt auch die Flüchtlingskrise, sagt Pressesprecher Dieter Schwan.

Ein Großteil der Flüchtlinge versucht, von der Türkei aus übers Meer nach Griechenland zu kommen, um weiter zu ziehen, über die Balkanroute nach Mittel- und Nordeuropa. Im Januar waren es über 2.000 am Tag. Seit Wochen fordern die EU-Mitgliedsstaaten und die EU-Kommission Griechenland auf, seine Außengrenze besser zu schützen. So wie es das Schengener Abkommen vorsieht. Demnach muss Griechenland dafür sorgen, dass nur jene in die EU einreisen, die dazu auch berechtigt sind. Kritik wurde laut, Griechenland tue nicht genug, ebenso die Forderung, Griechenland aus dem Schengen-Raum auszuschließen, die Balkanroute dicht zu machen. Durch die österreichische Obergrenze für Asylbewerber zeichnet sich bereits ein Dominoeffekt ab. Zeitgleich setzt die EU auf die Türkei. Und Griechenland? Fühlt sich von der EU im Stich gelassen, während die Kontrollen an den Binnengrenzen weitergehen.

Flüchtlinge an der Grenze zwischen Mazedonien und Griechenland (picture alliance/dpa/Georgi Licovski)Flüchtlinge an der Grenze zwischen Mazedonien und Griechenland (picture alliance/dpa/Georgi Licovski)

"Ich würde mir gerne noch ihren Kofferraum ansehen ... ."

Das Team der Bundespolizei wird von französischen Beamten begleitet. Doch die dürfen mit der Presse nicht reden. Die Situation sei zu sensibel. Frankreich befindet sich seit den Terroranschlägen von Paris im November vergangen Jahres im Ausnahmezustand. Nach den Anschlägen hatte Frankreich die Grenzübergänge tagelang abgeriegelt, selbst die Autobahnen waren betroffen.

Eine terroristische Bedrohung zählt zu den stärksten Argumenten, die für außerordentliche Grenzkontrollen gemäß Schengener Abkommen ins Feld geführt werden können. Die Menschen hätten darauf verständnisvoll reagiert, sagt die Bundespolizei.

"Der Bürger hat glaube ich zurzeit ein unheimliches Bedürfnis, ein Sicherheitsgefühl vermittelt zu bekommen und das machen wir hier durch unsere Kontrollstellen. Wir haben also überhaupt keine Inakzeptanz in dieser Sache."

Längstens sechs Monate dürfen diese Kontrollen an den nationalen Grenzen dauern. Wenn die garantierte Reisefreiheit darüber hinaus, bis zu zwei Jahre lang, eingeschränkt werden soll, dann bedarf es eines Vorschlags der EU-Kommission und einer Empfehlung des Rates, also der Europäischen Mitgliedstaaten.

Etienne Schneider, stellvertretender Premierminister von Luxemburg, ist nicht nur Wirtschaftsminister, sondern auch zuständig für die innere Sicherheit und militärischen Belange im Großherzogtum Luxemburg. Er hofft auf die Einsicht der europäischen Kollegen.

"Die Grenzen in Europa sind so lange nicht mehr bestehend, dass Europa mit einer Einführung der Binnengrenzen nicht mehr funktionieren würde, das ist einfach ein Fakt. Und ich denke, dass die Minister, die sich um Immigration kümmern, ihren Wirtschaftsministern etwas zuhören sollten, denn es ist auch ein Thema der Wirtschaftspolitik in Europa geworden."

Schneider weiß, wovon er spricht. Denn nach den Attentaten von Paris, als Frankreich mit den Grenzkontrollen massiv in die Verkehrsströme eingriff, standen 70.000 französische Pendler stundenlang im Stau, sie kamen nicht zu ihren Arbeitsplätzen in Luxemburg.

"Wenn wir jetzt davon ausgehen würden, dass Grenzkontrollen wieder Normalität würden, dann denke ich, dass wir das nicht sehr lange aushalten würden. Weder wir als Land, noch alle anderen Volkswirtschaften, Deutschland insbesondere. Das gesamte Wirtschaftsmodell, zumindest im Bereich der Produktion, wird zusammenbrechen."

"Es war doch alles freier, kein Zöllner, der das Auto durchwühlt"

Der Deutsche Industrie- und Handelskammertag schätzt die Kosten, die durch Staus und Wartezeiten an den Grenzen entstehen, auf etwa zehn Milliarden Euro jährlich. Auch der Einzelhandel werde zu spüren bekommen, wenn Lkw an den Grenzen aufgehalten würden. In Perl zum Beispiel, an der deutsch-französisch-luxemburgischen Grenze. Der Parkplatz ist voll mit Autos aus Luxemburg. Das Preisniveau ist deutlich niedriger. Schengen auszusetzen, diese Vorstellung findet hier keine Befürworter:

"Als Schengen begann, habe ich es erlebt, es hat mir nur Vorteile gebracht. Es war doch alles freier, kein Zöllner, der das Auto durchwühlt und mir vorzustellen, dass das noch einmal kommt, nein danke."

Von Perl aus führt eine Brücke über die Mosel nach Schengen. Unterhalb der Brücke erinnert ein Museum an den gleichnamigen Vertrag. Die Straße ist nach Robert Goebbels benannt. Er war Staatssekretär, später Minister in Luxemburg und bis vor einem Jahr Europaabgeordneter. Er hat den Schengen-Vertrag mit ausgehandelt.

"Ich habe damals eine kleine Rede gehalten, wo ich sagte: Was wir jetzt unterzeichnen, wird in die Geschichte eingehen als Schengen-Vertrag. Da hat jeder sich kaputt gelacht. Ich sollte aber Recht behalten, weil Schengen von den Menschen sofort aufgenommen wurde und das gab Druck auf die Politik, mehr zu tun."

Diesen Druck werde es wieder geben, sollte die Politik Schengen aushebeln, glaubt Goebbels. Abgesehen davon seien Kontrollen im Innern der Europäischen Union nicht mehr als eine zweifelhafte Beruhigungspille für die Bevölkerung.

"Es bringt nichts, das sind alles Pseudo-Lösungen, da wird den Menschen vorgegaukelt in Deutschland, in Österreich, in Frankreich, dass man mit Grenzkontrollen das in den Griff bekommen könnte. Man kann immer sagen: Wir machen die Grenzen zu, wir machen Kontrollen, wir machen Stacheldrahtverhaue, dann sind wir sicher. Sind wir nicht."

Europa, die handelnden Politiker, blamieren sich seit Monaten, findet auch der christsoziale Bürgermeister von Schengen, Ben Homan. Sie müssten endlich Farbe bekennen und solidarische Lösungen zum Schutz der Flüchtlinge und zum Schutz der eigenen Bevölkerung auf den Weg bringen.

"Wir sollten uns doch bewusst sein, dass wir besonders aufpassen müssen auf den Mob am rechten Rand. Denn wenn der wieder ins Laufen kommt, dann werden wir alle Schwierigkeiten haben und da halte ich es mit einem SPD-Politiker, mit Willy Brand, der gesagt hat: Beeilt euch zu handeln, bevor es zum Bereuen zu spät ist!"

Schweden hat gehandelt, allerdings anders, als sich der Bürgermeister von Schengen das vorgestellt hat.

Gut 160.000 Flüchtlinge hat Schweden im vergangenen Jahr aufgenommen, acht Mal mehr als Nachbar Dänemark, Rekord im Norden Europas. Doch damit war das "Boot" selbst für die "humanitarian superpower", die "humanitäre Supermacht" voll. Ende 2015 gab die rot-grüne Minderheitsregierung dem wachsenden Druck vor allem der fremdenfeindlichen "Schwedendemokraten" nach. Auch deshalb verkündete Ministerpräsident Stefan Löfven, ein Sozialdemokrat, den Tabubruch: die Einführung von Grenzkontrollen:

"Damit wir Ordnung schaffen in unserem Asylsystem, das ist der wichtigste Grund für diese Kontrollen. Wir müssen wissen, wer zu uns kommt, und zwar genauer, als wir es heute tun. Das wird ein Effekt dieser Maßnahme sein."

Ausweiskontrolle auf der schwedischen Seite der Öresund-Brücke (dpa/picture alliance/SCANPIX DENMARK/Nils Meilvang)Ausweiskontrolle in einem Bus auf der schwedischen Seite der Öresund-Brücke (dpa/picture alliance/SCANPIX DENMARK/Nils Meilvang)

Kurz zuvor hatte Schwedens Innenminister Anders Ygeman Alarm geschlagen und das Land auf den radikalen Kurswechsel in der Asylpolitik vorbereitet. "Die Polizei beurteilt die Lage so, dass momentan die allgemeine Ordnung und die innere Sicherheit in Schweden in Gefahr sind", so Ygeman. Schengen hin, Schengen her.

Schweden fühlte sich vom großen Rest Europas in der Flüchtlingsfrage allein gelassen und zog die Notbremse. Im Wissen, dass dadurch ein Imageschaden, wirtschaftliche Nachteile und Krach mit den dänischen Nachbarn drohten. Die zogen noch am Tag der Einführung schwedischer Grenzkontrollen nach und richteten Anfang Januar an der Grenze zu Deutschland Kontrollposten ein. Ministerpräsident Lars Løkke Rasmussen, mit seiner liberal-konservativen Minderheitsregierung ebenfalls unter politischem Druck durch starke Rechtspopulisten, sprach von befristeten Stichproben:

"Die Regierung möchte nicht, dass Dänemark jetzt das neue große Flüchtlingsziel wird. Deshalb haben wir uns entschlossen, für eine bestimmte Zeit Grenzkontrollen einzuführen. Unserer Meinung nach ist es notwendig, um Ruhe und Ordnung zu sichern und um zu vermeiden, dass Flüchtlinge in Dänemark stranden."

Das wollen auch Norweger und Finnen nicht. Die Konsequenz: Alle kontrollieren ihre Grenzen – mit spürbarer "Wirkung", um das Wort "Erfolg" zu vermeiden. Seit Januar ist die Zahl der Asylsuchenden in ganz Skandinavien deutlich zurückgegangen, etwa auf ein Fünftel. Und schon wird neu über die Kontrollen diskutiert – und über ihre Nebenwirkungen. Auf rund 300 Millionen Euro im Jahr schätzen Experten den volks-wirtschaftlichen Schaden der schwedisch-dänischen Grenzkontrollen in der boomenden Region Kopenhagen-Malmö. Knapp 100 Millionen Euro kosten die Kontrollen an der dänisch-deutschen Grenze.

Also schnellstens wieder abschaffen? Wohl nicht! Die quer durch Skandinavien von Rechtspopulisten entweder gestützten, mit getragenen oder – wie in Schweden – gefährdeten Regierungen wägen ab, zwischen wirtschaftlichem Nachteil und politischem Risiko. Und sind offenbar der Meinung, dass das Risiko größer ist. Ja, Grenzkontrollen kosten viel Geld, aber sie halten die Rechtspopulisten und -extremisten in Schach mit ihren radikalen Forderungen, ihrem "zurück in die Zukunft". Noch neu, aber bereits sehr einflussreich ist zum Beispiel die "Rajat Kiinni!"-Bewegung in Finnland, auf Deutsch: "Grenzen dicht". Im finnischen Fernsehen erklärte Pekka Kemppainen, was damit gemeint ist:

"Unser Ziel ist seit letztem August genau das, was jetzt auf dem Tisch der EU-Minister ist. Oder wenn noch nicht, dann hoffentlich bald: Nämlich eine Schließung der Schengen- und Dublin-Außengrenzen für solche Menschen, die nun wirklich nicht nach Europa gehören."

Noch denken im Schnitt lediglich um die 20 Prozent der Skandinavier so. Aber das sind Ergebnisse von Meinungsumfragen. Bei einem "heißen" Thema wie diesem muss man davon ausgehen, dass nicht alle Antworten ehrlich sind und es eine hohe "Dunkelziffer der Fremdenfeindlichkeit" gibt. "Ich bin ja offen und tolerant", sagt auch dieser Finne, "aber es ist auch richtig, was der Präsident gesagt hat, dass es passieren kann, dass eine Million Menschen kommen. Und das ist vielleicht erst der Anfang. Es kann also sein, dass Verträge geändert werden müssen, wie Schengen und so."

Nur hat der finnische Präsident Niinistö nie gesagt, dass eine Million Menschen Richtung Finnland unterwegs sein könnten. Auch hier also: Gerüchte und gezielte Falschmeldungen, die gestreut werden, um Stimmung zu machen gegen Fremde und für geschlossene Grenzen.

Aus der Politik kommt wenig Widerstand, stattdessen wird taktiert. Aktuell kommt Dänemark mit dem Vorschlag, eine Art Mini-Schengen einzurichten, also nur an den skandinavischen Außengrenzen zu kontrollieren. Wieder "zurück in die Zukunft": Denn das gab es schon einmal, ab 1954, und nannte sich "nordische Passunion". Damals allerdings als Mittel zur Flexibilisierung des Arbeitsmarktes und nicht zur Abschottung nach außen. Ersten Applaus hat Dänemarks Ministerpräsident Lars Løkke Rasmussen schon für diese Idee bekommen, ausgerechnet von den rechtspopulistischen "Schwedendemokraten".

Und so ist das Mantra in Brüssel seit Beginn der Flüchtlingskrise: Schengen darf nicht sterben. Doch Schengen funktioniert zurzeit erkennbar nicht, angesichts der Hunderttausenden Flüchtlinge und des entsprechenden Drucks auf die EU-Außengrenzen. Das System des Reisens ohne Kontrollen im Schengen-Raum ist gefährdet, muss aber unter allen Umständen als eine der wichtigsten Errungenschaften der Union gerettet werden, so das Credo.

EU setzt große Hoffnungen auf Verhandlungen mit der Türkei

Ein optimistisches Szenario für die Zukunft Schengens könnte so aussehen: Die Kontrolle – wohl gemerkt nicht die Schließung – der Außengrenzen funktioniert innerhalb der nächsten drei Monate wieder. Asylsuchende werden kontrolliert, registriert, gegebenenfalls zurückgeschickt. Die Hoffnungen, nicht nur von EU-Kommissar Dimitris Avramopoulos, konzentrieren sich einerseits auf das Konzept der sogenannten "Hotspots", die mit EU-Hilfe in Italien und Griechenland aufgebaut und gemanagt werden sollen.

"Italien und Griechenland müssen dringend dafür sorgen, dass alle sechs Hotspots funktionsbereit sind. Es scheint voran zu gehen, was ein positives Signal ist."

In der Tat ist inzwischen der Anteil der Flüchtlinge, die in Griechenland regelgemäß registriert werden, erheblich gestiegen – von unter 10 Prozent im Oktober auf fast 80 Prozent Anfang Februar.

"We have to reach 100 Prozent."

Dieses Ziel ist aber nicht erreicht. Die EU-Kommission hat Griechenland erhebliche Mängel beim Management seiner Außengrenze bescheinigt. Bis Mitte Mai müssten diese Mängel behoben werden.

"Wir machen niemandem Vorwürfe, wir geben Anleitungen."

Deswegen setzt die EU andererseits große Hoffnungen auf Verhandlungen mit der Türkei. Um Schlepperbanden zu bekämpfen, Flüchtlinge zurückzuschicken, kurz: die europäischen Außengrenzen auf diese Art besser zu schützen. Es ist das, was Angela Merkel vor dem Bundestag den "europäisch-türkischen Ansatz" genannt hat. Für diesen Ansatz wollte Merkel heute in Brüssel werben. Für 12 Uhr stand ein Termin der Europäer mit dem türkischen Ministerpräsidenten im Kalender. Nach dem Attentat von Ankara wurde der Termin abgesagt. Verschoben, aber nicht aufgehoben, unterstreicht EU-Parlamentspräsident Martin Schulz:

"Wir hoffen, dass wir dennoch bald mit der türkischen Regierung über die notwendige Kooperation und die Umsetzung der bereits getroffenen Vereinbarungen so schnell wie möglich sprechen können."

Das pessimistische Szenario sieht so aus: Die "Anleitungen" führen nicht zum Erfolg. Dann könnten die Länder des Schengen-Raums bis zu zwei Jahre lang ihre Binnengrenzen kontrollieren. Dann wäre Schengen vielleicht immer noch nicht tot, aber zumindest suspendiert. Im Europäischen Parlament hoffen die meisten, dass es dazu nicht kommt. Könnte das doch tatsächlich der Anfang vom Ende von Schengen sein, fürchten der CDU-Abgeordnete Herbert Reul und seine SPD-Kollegin Birgit Sippel.

"Wenn sich das dann verstetigt und zu stabilen Grenzkontrollen wird, dann ist Schengen hin. Und das wär Drama – das wäre ein Riesendrama."

"Ich glaube, das wäre ein Schlag, von dem wir uns alle gemeinsam so schnell nicht erholen würden."

Kaum weniger dramatisch wäre aus Sicht Birgit Sippels das skandinavische Modell, das auch in anderen Regionen seit einigen Monaten immer mal wieder ventiliert wird: dass sich einige EU-Staaten des Schengen-Raums zu einer Art "Mini-Schengen" zusammenschließen könnten, darunter Deutschland, Österreich, Slowenien, die Niederlande. Sie würden die Grenzen untereinander offen halten, aber alle Grenzen zu nicht beteiligten EU-Nachbarn wie Außengrenzen behandeln und kontrollieren.

"Ich halte das für Quatsch, weil mit einem solchen Mini-Schengen würde man in der derzeit politisch sehr aufgeheizten, emotionalen Debatte auch ein Signal geben: Europa löst sich auf und konzentriert sich auf wenige."

Nicht nur deshalb halten in Brüssel wenige etwas von einem de facto Ausschluss Griechenlands aus dem Schengen-Raum. Da Griechenland zu Lande keine Grenze mit einem Schengen-Land hat, würde sich dadurch praktisch wenig, symbolisch aber einiges ändern.

"Sehr viel wichtiger wäre es jetzt, Solidarität zu zeigen, zu sagen: Ihr habt nicht die alleinige Verantwortung für Flüchtlinge. Wir unterstützen euch und danach werden die Flüchtlinge selbstverständlich in alle Länder Europas verteilt."

Doch mit diesem "selbstverständlich" beginnt das nächste Problem. 

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