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Lehren aus der Finanz- und Schuldenkrise

Vor dem EU-Gipfel: Von Maastricht zur Fiskalunion

Von Alois Berger

Eine Bankenunion würde den EU-Politikern zumindest Zeit verschaffen.
Eine Bankenunion würde den EU-Politikern zumindest Zeit verschaffen. (AP)

Viel Zeit bleibt nicht mehr zur Rettung des Euro. Die Lösungsszenarien sind so zahlreich wie schwammig. Beim EU-Gipfel werden vor allem zwei Themen im Vordergrund stehen: die Fiskal- und eine mögliche Bankenunion.

"Sind wir bereit, den nötigen Sprung zu wagen, damit die Europäische Union und die Eurozone funktionieren? Sind wir politisch weitsichtig und mutig genug, um eine gemeinsame politische Souveränität zu organisieren? Oder machen wir weiter wie in den vergangenen zwei Jahren, von einem Krisengipfel zum nächsten? Lassen wir uns weiterhin unsere Gesetze, unsere Politik, die Wahl unserer Gesellschaft von den Finanzmärkten und den Banken aufzwingen?"

Joseph Daul, der Chef der Konservativen im Europaparlament drängt die Staats- und Regierungschefs, jetzt endlich Nägel mit Köpfen zu machen. Damit die europäische Währungsunion diese und künftige Krisen überleben könne, müssten die Euroländer enger zusammenrücken, müssten sich zu einer echten Steuerunion durchringen, mit vergleichbaren Steuersätzen, gegenseitiger Ausgabenkontrolle und europäischen Staatsanleihen, den sogenannten Eurobonds. Am besten sofort, mahnt Daul, auf dem EU-Gipfel morgen und übermorgen. Denn viel Zeit bleibe nicht mehr zur Rettung des Euro.

Doch "mehr Europa", das ist derzeit nicht gerade populär, und auch die meisten Regierungen sperren sich gegen eine einheitliche Steuerpolitik. Die zentralen Fragen sind deshalb: Wie weit werden sich die Euro-Mitglieder in ihrer Not zusammenraufen, was ist von der geplanten Fiskal-Union wirklich zu halten? - und wird das reichen, um den Kollaps des Euro zu verhindern?

Niemand verkörpert diesen Widerspruch zwischen mehr und weniger Europa so deutlich wie die Bundeskanzlerin Angela Merkel. Sie ist die unbestrittene Führungspersönlichkeit in Europa, eine Europäerin aus Überzeugung - einerseits:

"Wir brauchen nicht nur eine Währungsunion, wir brauchen eine sogenannte Fiskalunion, also mehr gemeinsame Haushaltspolitik und wir brauchen vor allem auch eine politische Union. Das heißt, wir müssen Schritt für Schritt Kompetenzen an Europa abgeben, Europa auch Kontrollmöglichkeiten einräumen."

Andererseits ist Angela Merkel die erste, die auf der Bremse steht, wenn es etwa um mehr gemeinsame Schuldenbewältigung geht - um gemeinsame Haftungsregeln, um Eurobonds oder Wachstumsinitiativen. Nicht nur die Krisenländer im Süden fordern mehr Solidarität und werfen Merkel vor, die europäische Wirtschaft kaputt zu sparen. Während die Mehrheit der EU-Länder von Europa vor allem erwartet, für bessere Zinskonditionen an den Kapitalmärkten zu sorgen, setzt die deutsche Regierungschefin auf stärkere Ausgabenkontrolle. Ein Streit, in dem sich beide Seiten blockieren, in dem deshalb selbst kleinste Fortschritte als große Erfolge gefeiert werden.

"Wir haben zum Beispiel jetzt schon etwas, was es so noch nicht gab. Nach dem neuen Stabilitätspakt, dem sogenannten Sixpack darf die Kommission die Wirtschaftlichkeit, die Wettbewerbsfähigkeit der Länder beurteilen und zu jedem Land einen Bericht schreiben und wir müssen uns dann als Länder auch mit den Schwächen, die wir haben, befassen. Und ich finde, das ist schon ein Stück mehr Europa und so wird es jetzt fortentwickelt werden. Und dann kommt zu einer einheitlichen Währung auch mehr gemeinsame Politik."

Die Europäische Kommission darf Berichte schreiben und auf wirtschaftspolitische Schwächen der einzelnen Länder hinweisen. Auf dieser Grundlage setzten sich die EU-Staaten dann gegenseitig unter Druck, mit dem Ziel, diese Schwächen zu beheben. "Peer pressure" nennt sich dieses Verfahren. Das ist sicher nützlich und zeigt manchmal sogar Wirkung. Doch dass mit solchen Mittelchen die Währungsunion zu retten wäre, davon ist niemand überzeugt. Europa fährt auf eine Wand zu - und die Regierungen diskutieren, ob man besser links oder rechts blinken sollte.

Das Europäische Parlament fordert deshalb, von beiden Seiten, endlich aufeinander zuzugehen. Die Währungsunion brauche sowohl mehr Kontrolle als auch mehr Solidarität, meint der finanzpolitische Sprecher der Grünen im Europaparlament, Sven Giegold. Wer Geld benötige, müsse akzeptieren, dass sich die anderen dann in seine Haushaltsplanung einmischten. Aber wer sich einmischen wolle, der müsse im Gegenzug auch bereit sein, finanzielle Verantwortung zu übernehmen.

"Wir haben aber zwei Blockierer hier. Wir haben auf der einen Seite Länder, die nicht bereit sind, die notwendigen Beschränkungen vorzunehmen. Und wir haben auf der anderen Seite einige Länder wie Deutschland und Finnland und einige andere, die sich systematisch weigern, jeder Form von gemeinschaftlicher Haftung zuzustimmen. Das kommt in Deutschland gut an, weil wer haftet schon gerne für die Schulden anderer, wird aber letztlich zum Scheitern des Euro führen und so spielen eben beide mit dem Feuer in unverantwortlicher Weise."

Das Kernproblem ist so alt wie die Währungsunion. Als sich die Regierungschefs der damals 12 EG-Staaten 1992 im niederländischen Maastricht auf die gemeinsame Währung einigten, fehlte es nicht an Warnungen. Selbst der damalige Bundeskanzler Helmut Kohl war überzeugt, dass die Währungsunion nur gelingen könne, wenn sie von einer politischen Union begleitet würde - von einer echten europäischen Wirtschaftspolitik, von einer echten europäischen Außenpolitik, von einer echten europäischen Sicherheitspolitik. Doch eine solch' enge politische Verzahnung wollten weder Frankreich noch Großbritannien akzeptieren.

Allerdings forderte Paris eine gemeinsame Währungspolitik, die wiederum der deutschen Regierung zu weit ging. Nach den französischen Vorstellungen hätten die Finanzminister der künftigen Eurostaaten auch bei Zins- und Geldmengenentscheidungen der Zentralbank mitreden sollen - eine Selbstverständlichkeit für französische-, allerdings eine Horrorvorstellung für deutsche Finanzpolitiker.

Der Kompromiss lag, wie so oft, im kleinsten gemeinsamen Nenner. Die Europäische Gemeinschaft wurde mit dem Maastrichter Vertrag in Europäische Union umbenannt, weil das mehr nach Politischer Union klingt. Und für die Kandidaten der Währungsunion wurde vereinbart, dass ihr Haushaltsdefizit in den Jahren vor der Einführung der Währung nicht höher als drei Prozent und die Gesamtverschuldung nicht höher als 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts sein dürfe. Das sollte Haushaltsdisziplin sichern. Alles andere wurde auf später verschoben.

Nur die Währungsunion wurde voll und ganz beschlossen. Eines kam später noch hinzu: Obwohl Italien und Belgien mehr als doppelt so hohe Schulden hatten als erlaubt, wurden auch sie zugelassen. Es reiche, hieß es plötzlich, wenn sichtbare Zeichen für den Abbau der Schuldenberge zu erkennen seien. Der deutsche Kanzler Helmut Kohl setzte sich höchstpersönlich dafür ein, dass die wenigen harten Aufnahmekriterien noch aufgeweicht wurden.

"Und ich denke auch, dass die Kollegen begriffen haben, dass ich persönlich hier meine volle politische Existenz einbringe, in diese spezielle Frage, dass das Haus Europa gebaut wird. Und ich habe betont, dass es das deutsche Interesse ist, und dass möglichst viele die Kriterien erreichen, und dass wir möglichst viele am Start sehen und dass es jetzt wenig Sinn macht, darüber zu reden, wer dies wohl schafft oder nicht schafft."

Was sich rückblickend wie eine Anleitung zum wirtschaftlichen Selbstmord anhört, war damals Ergebnis politischer Abwägung. Nach dem Fall der Berliner Mauer und dem Zusammenbruch der Sowjetunion herrschte große Nervosität in Europa. Das jahrzehntelang bestehende Gleichgewicht war gestört. Nach der Auflösung des Warschauer Paktes flammten in vielen mittel- und osteuropäischen Ländern Grenzstreitigkeiten und Nationalitätenkonflikte auf. Im Süden zerfiel Jugoslawien, im Osten suchte Russland nach seiner neuen Rolle. Und mittendrin Deutschland, wiedervereinigt und aus der alliierten Kontrolle entlassen. Das Misstrauen der Nachbarn war groß.

Die französische Regierung drängte vor Maastricht aus politischen und wirtschaftlichen Gründen auf eine rasche Währungsunion. Paris hoffte zum einen, Deutschland damit endgültig in Westeuropa verankern zu können, den großen Nachbarn wirksam einzubinden, zum anderen sollte die Währungsunion die Dominanz der Bundesbank in Europa beenden.

Die Europäische Währungsunion hat die politische Situation in den unruhigen 90er-Jahren zweifellos stabilisiert. Sie hat auch wirtschaftlich zu einem gewissen Aufschwung beigetragen, gerade in den schwächeren Ländern. Denn in Italien, Spanien, Griechenland sanken die Zinsen trotz hoher Gesamtverschuldung. Diese positive Wirkung entfaltete sich bereits vor der Einführung des neuen Geldes. Die Finanzmärkte signalisierten Vertrauen, trotz vieler Warnungen. Einer, der am deutlichsten zur Vorsicht mahnte, war Bundesbankpräsident Hans Tietmeyer:

"Wenn ein Land oder große Teile der Union nicht in der Lage sind, im Wettbewerb mitzugehen, dann in der Tat kann die Währungsunion für sie ein abschnürendes Korsett werden - abschnürend in der Weise, dass man die Geldpolitik als nationale Politik nicht mehr verfügbar hat und Wechselkursänderungen nicht mehr vornehmen kann; man ist auf Gedeih und Verderb in diese Währungsunion eingebunden. Dessen müssen sich alle Länder bewusst sein."

Dass der Euro Länder zusammenspannte, die nicht oder zumindest noch nicht zusammenpassten, das wussten die meisten Politiker auch damals schon. Auch, dass der Währungsunion das wichtige Korsett einer politischen und wirtschaftlichen Union fehlte. Aber nicht nur Kohl, auch viele andere Politiker sagten damals hinter vorgehaltener Hand, dass die Währungsunion eine engere Zusammenarbeit erzwingen werde. Irgendwann, so ihre Ahnung, würden die Probleme so deutlich, dass kein Weg mehr an einer engeren Verzahnung der europäischen Volkswirtschaften vorbei führen könne.

Genau an diesem Punkt befinden wir uns heute. Mit der Einschränkung, dass die Probleme größer und gefährlicher sind, als sich die Väter des Euro das damals vorstellen wollten. Angesichts der aktuellen Krise klingt die Einschätzung von Wim Duisenberg, dem ersten Präsidenten der Europäischen Zentralbank, schon fast romantisch:

"Wir wissen, dass so ein kühner Schritt wie die Gemeinschaftswährung als Bestandteil des umfassenderen Prozesses konzipiert wurde, Europa nicht nur wirtschaftlich, sondern auch politisch zu vereinen."

Im Nachhinein sieht man vieles klarer. Was die Währungsunion an den Abgrund treibt, ist nicht das Fehlen der politischen Union. Die gemeinsame Außenpolitik, die Sicherheitspolitik, die Asylpolitik, das alles hat sich in den letzten 20 Jahren ohnehin deutlich weiterentwickelt, weil die Ereignisse rund um Europa das erforderten, die Jugoslawienkriege, die Anschläge in New York, Afghanistan, Irak, der Arabische Frühling. Doch je mehr sich die politische Zusammenarbeit entwickelte, desto deutlicher wurde, dass für den Fortbestand des Euro etwas ganz anderes entscheidend ist.

20 Jahre nach Maastricht ist klar, dass die europäische Währungsunion an der unterschiedlichen Haushalts- und Steuerpolitik in den Mitgliedsländern krankt. Während Länder wie Deutschland, die Niederlande oder auch Estland die letzten Jahre genutzt haben, um ihre Sozialsysteme zu reformieren, haben andere Länder die Reformen mit Hilfe geliehener Gelder hinausgezögert.

Ein einheitliches europäischen Steuer- und Ausgabensystem, von dem einige Politiker jetzt reden, wird es nie geben. Die nationalen Haushalte sind das Ergebnis jahrzehntelanger Verteilungskämpfe, sie sind Ausdruck gesellschaftlicher Prioritäten jedes einzelnen Landes. Solche grundlegenden Fragen europaweit zu lösen, dazu ist kein Land bereit.

Ein einheitliches Steuerrecht sei deshalb kaum vorstellbar, meint der finanzpolitische Sprecher der Grünen im Europaparlament, Sven Giegold.

"Das wird es so schnell nicht geben. Wir brauchen aber steuerliche Mindestregeln in Europa, die es unmöglich machen, dass die nationalen Steuersysteme gegeneinander ausgespielt werden. Dazu brauchen wir Mindeststeuersätze für alle wichtigen Einkommen, vor allem die Kapitaleinkommen, also Gewinne von Großunternehmen. Zweitens gemeinsame Regeln bei der Berechnung der Steuergrundlagen, so dass Gewinne nicht mehr von einem Land ins andere verschoben werden können, wo sie eben günstiger besteuert werden, und drittens braucht es einen automatischen Informationsaustausch zwischen den Steuerbehörden. Dann hätten wir den größten Teil unserer Staatshaushaltsprobleme gelöst, wir reden von mehreren hundert Milliarden Euro pro Jahr."

Die Europäische Kommission in Brüssel arbeitet seit langem an Entwürfen für eine solche Fiskalunion. Doch den meisten Mitgliedsländern geht das zu weit. In Steuerfragen lassen sie sich nicht reinreden.

So wie es aussieht, wollen sich die Regierungschefs allenfalls auf eine stärkere gegenseitige Kontrolle der Staatshaushalte einlassen.

Daniel Gros, Direktor des "Centre for European Policy Studies" in Brüssel, hält die ganze Diskussion um schärfere Kontrollen für ein Scheingefecht:

"Wir sehen ja immer wieder, dass diese Kontrolle immer nur zu spät kommt, weil halt am Ende des Jahres stellt man das Defizit fest, und wenn es dann zu hoch war, kann man nicht mehr viel tun, weil es dann schon vorbei ist. Und im Laufe des Jahres kann man nicht direkt in die nationale Haushaltshoheit eingreifen."

Gros geht davon aus, dass sich die Diskussion auf dem EU-Gipfel nicht auf die Fiskalunion, sondern auf die Bankenunion konzentrieren wird. Für eine echte Fiskalunion gebe es derzeit keine Mehrheit, und was derzeit vor allem von der Bundesregierung als Fiskalunion gehandelt werde, sei nicht viel mehr als eine Schuldenbremse nach deutschem Vorbild. Eine Schuldenbremse, deren Wirkung noch dazu überschätzt werde, meint Forschungs-Direktor Daniel Gros:

"Wir brauchen im Grunde keine Fiskalunion, wir brauchen eher eine Bankenunion, damit wir ein stabiles Bankensystem haben. Wenn wir das erreicht haben, dann können wir zum ursprünglichen Gedanken von Maastricht zurückkehren, dass nämlich die Staaten für ihre eigenen Haushalte selbst verantwortlich sind und dass wir nicht jedem Staat aus der Patsche helfen müssen, weil die Stabilität des Bankensystems als ganzes gesichert wird."

Mit anderen Worten: Wenn die Gefahr gebannt ist, dass das europäische Bankensystem zusammenbricht, dann kann man einen Staat, der seinen Haushalt nicht in Ordnung bringt, auch mal Pleite gehen lassen. Die meisten der gefährdeten Euro-Länder sind ohnehin nicht wegen unsolider Haushaltspolitik, sondern wegen ihrer maroden Banken in Schwierigkeiten. Irland, Spanien, Portugal, jetzt auch Zypern - sie haben vor allem ein Bankenproblem.

Frankreich könnte es womöglich bald genauso gehen. Diese Länder haben trotz vieler Warnsignale die Kontrolle der Banken vernachlässigt. Deshalb sei es umso wichtiger, die Bankenkontrolle einer europäischen Institution zu übertragen, fordert Gros, am besten der Europäischen Zentralbank, weil sie keine Rücksicht auf nationale Befindlichkeiten nehmen müsse.

Doch Kontrolle allein wird nicht reichen. Die angeschlagenen Banken brauchen Geld und Vertrauen, damit die verunsicherten Kunden ihre Konten nicht leer räumen. Eine europäische Bankenunion wird deshalb nicht umhin kommen, entweder einen europäischen Einlagensicherungsfonds aller Banken aufzubauen, oder den europäischen Rettungsschirm stärker für direkte Zahlungen an Banken und nicht nur an Staaten zu öffnen. In letzter Konsequenz bedeutet das eine wie das andere, dass der Norden für den Süden haftet. Auch wenn die Summen, um die es bei der Bankenrettung geht, aller Voraussicht nach deutlich kleiner sind als das, was für die Rettung ganzer Staaten nötig wäre.

Im Europäischen Parlament halten viele Abgeordnete die Zuspitzung der Diskussion auf die Bankenunion für einen Fehler. Europa könne es sich nicht leisten, lediglich das Bankensystem zu schützen und die hoch verschuldeten Staaten sich selbst zu überlassen. Das sei nicht nur moralisch bedenklich, sondern auch hoch riskant, meint der grüne Finanzexperte Sven Giegold. Die Bundesregierung müsse endlich ihren Widerstand gegen die sogenannten Eurobonds oder auch den Altschuldentilgungsfonds aufgeben. Ohne solche Instrumente der gegenseitigen Haftung werde die Krise noch länger und teurer werden.

"Es wird ohne Solidarhaftung nicht gehen. Denn Spanien und Italien sind so stark von hohen Zinsen belastet und die Reformen werden Zeit brauchen, bis das Vertrauen der Finanzmärkte zurück ist. Ohne niedrige Zinsen für diese beiden Länder ist diese Krise nicht zu lösen."

Fiskalunion, Eurobonds, Altschuldentilgungsfonds, Bankenunion - die Präsidenten von EU-Kommission, Europäischem Rat, Eurogruppe und Europäischer Zentralbank werden auf dem Gipfel einen Bericht vorlegen, in dem alle diese Elemente gefordert werden, um den Euro zu retten. Doch hinter den Kulissen scheint sich die Diskussion vor allem auf die Bankenunion zu konzentrieren. Alles andere dauere zu lange, heißt es, zu lange, um in der sich dramatisch zuspitzenden Finanzkrise noch Entlastung zu bringen. Ein Beschluss des Gipfels zur Bankenunion könne hingegen rasch für das nötige Vertrauen sorgen, das die angeschlagenen Institute brauchen, um in Spanien, Portugal, Irland und jetzt auch Zypern zu überleben.

Noch zögern viele Regierungen beim Thema Bankenunion. Staaten notfalls pleite gehen zu lassen und gleichzeitig Banken zu retten, das ist alles andere als populär. Der Direktor des Centre for European Policy Studies geht dennoch davon aus, dass sich die Regierungschefs auf dem EU-Gipfel zumindest im Grundsatz auf eine Bankenunion einigen werden.

"Gewisse Aspekte sind da unerlässlich. Der Präsident der Zentralbank wird das wohl den Mitgliedern des Europäischen Rates sehr deutlich machen. Wir haben eine solche Situation schon mehrmals erlebt, zuletzt im Mai 2010: Wenn dann unsere europäischen politischen Führungskräfte vor der Wahl stehen, entweder uns kracht das ganze Finanzsystem zusammen, oder wir tun etwas, was gestern noch undenkbar war, dann werden sie wohl das Undenkbare tun müssen."

Nicht die viel beschworene Fiskalunion, sondern die umstrittene Bankenunion könnte also am Ende des EU-Gipfels als Ergebnis dastehen. Eines wäre dabei entscheidend: Die Regierungen würden mit der Bankenunion Zeit gewinnen, Zeit, um weiter nach Lösungen zu suchen.

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