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StartseiteHintergrundEuropas Luft soll sauberer werden12.03.2018

Druck aus BrüsselEuropas Luft soll sauberer werden

In vielen städtischen Ballungsräumen Europas werden die zulässigen Grenzwerte für Stickoxide in der Luft regelmäßig überschritten. Deutschland und neun weitere EU-Staaten müssen sich jetzt schnell Gegenmaßnahmen überlegen - ansonsten droht eine Klage der EU-Kommission vor dem Europäischen Gerichtshof.

Von Nadine Lindner, Thomas Otto und Jürgen König

Die Hochhäuser von Frankfurt am Main (Hessen) sind im Licht der aufgehenden Sonnen im morgendlichen Dunst beim Blick von Kronberg im Taunus zu sehen. (picture alliance / dpa / Frank Rumpenhorst)
Auch in Frankfurt wurde 2017 der zulässige Grenzwert für Stickoxide überschritten. (picture alliance / dpa / Frank Rumpenhorst)
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Karmenu Vella, der EU-Umweltkommissar, wird nicht müde die Zahl bei jeder sich bietenden Gelegenheit zu nennen: 400.000. Nach Erkenntnissen der EU-Umweltagentur würden jedes Jahr über 400.000 Menschen in Europa vorzeitig sterben.

Der Grund: Luftverschmutzung. Die Hauptverursacher sind laut EU-Umweltagentur Feinstaub, Ozon und Stickoxide. Es müsse jetzt etwas passieren, ruft Kommissar Vella die EU-Mitgliedsstaaten zum Handeln auf. Und das nicht zum ersten Mal. Seit Jahren werden die Grenzwerte für Luftschadstoffe überall in der EU überschritten. Auch wenn sich die Messwerte über die Jahre langsam verbessert haben: In 23 von 28 EU-Staaten und 130 Städten entspricht die Luftqualität nicht den Standards, die sich die EU-Staaten selbst gegeben haben.

Luftschadstoffregeln gelten seit 1996

Seit Jahren schon sind diese Zahlen bekannt. Und ebenso lang gibt es die selbst gesetzten Luftreinhaltungs-Ziele:

"Das ganze Verfahren ist ja schon 1996 in Gang gebracht worden. Damals ist eine Luftqualitäts-Rahmenrichtlinie verabschiedet worden – noch unter der FDP/CDU-Regierung im Ministerrat. Und inzwischen gibt es diese Tochterrichtlinien und die deutsche Umsetzung seit 2002. Also eigentlich sind alle Betroffenen seit vielen Jahren informiert. Es scheint bloß jetzt ein großer Handlungsdruck zu kommen, weil viele sich nicht richtig vorbereitet haben", sagt Ulrich Stockmann von der SPD. Oder besser: sagte - denn dieses Interview wurde vor mittlerweile über 13 Jahren geführt. Damals saß Stockmann für die SPD im EU-Parlament, im Verkehrs- und im Umweltausschuss.

Karmenu Vella, EU-Umweltkommissar bei einer Pressekonferenz  (picture alliance / EPA / Julien Warnand)Macht Druck in Sachen Luftqualität - EU-Umweltkommissar Karmenu Vella (picture alliance / EPA / Julien Warnand)
Schon 1996 einigten sich die damals 15 EU-Staaten darauf, Grenzwerte für Luftschadstoffe wie Schwefeldioxid, Feinstaub, Blei, Ozon, Kohlenmonoxid oder eben Stickoxide festzulegen. In der von Ulrich Stockmann angesprochenen Tochterrichtlinie von 1999 ist zu lesen: "Im Jahresschnitt darf der Wert für Stickoxide 40 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft nicht überschreiten. Zu Spitzenzeiten dürfen maximal 200 Mikrogramm pro Kubikmeter erreicht und maximal 18 Mal im Jahr überschritten werden" - so die bis heute gültigen Regeln.

Seit 2010 sind die Werte verpflichtend

Die Idee: Jeder Bürger, auch gesundheitlich besonders gefährdete Menschen wie Säuglinge oder Kranke, soll bestmöglich geschützt werden. An bestimmten Arbeitsplätzen hingegen dürfen die Werte auch deutlich höher liegen, da sich hier gesunde Menschen zeitlich begrenzt aufhalten.

Eigentlich haben die EU-Staaten seit fast 20 Jahren Zeit, diese Stickoxid-Grenzwerte zu erreichen. Seit 2010 sind die Werte verpflichtend einzuhalten. Nachdem jahrelang in vielen Staaten nichts passiert ist, hat die EU-Kommission 2015 ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet gegen Italien, Spanien, Frankreich und Deutschland. Vor gut einem Jahr verkündete Kommissionssprecher Enrico Brivio dann Phase zwei des Verfahrens:

"Es handelt sich um eine so genannte mit Gründen versehene Stellungnahme. Damit haben wir den Staaten eine Warnung geschickt und sie aufgefordert, sich an die Regeln zu halten und gegen die schlechte Luftqualität vorzugehen. Und wir hoffen, sie werden das tun."

Mittlerweile haben zehn EU-Staaten ein Verfahren wegen zu hoher Stickoxidwerte. Manche sogar, wegen der Grenzwertüberschreitung gleich mehrerer Schadstoffe. Enrico Brivio :

"Belgien gehört beiden Gruppen an: Es gibt ein Verfahren wegen der Stickoxide und wegen des Feinstaubs. Das betrifft die Region Brüssel und wir fordern die Behörden auf, angemessen darauf zu reagieren. Die regionalen und lokalen Behörden müssen entscheiden, welche Maßnahmen sie ergreifen."

Ziel eines solchen Vertragsverletzungsverfahrens ist es, dass die Staaten sich an EU-Regeln halten. Nur wenn es nicht anders geht, leitet die Kommission das Verfahren an den Europäischen Gerichtshof weiter. Der kann - nach einem weiteren Urteil - sogar Geldstrafen verhängen, die schnell im Millionenbereich sind. Allerdings kann sich dieses Verfahren ein- bis zwei Jahre hinziehen.

Rechtliche Konsequenzen bei Nichteinhaltung

Um diesen Schritt zu vermeiden, erhalten die Staaten immer wieder Zeit, auf die Kritik der Kommission einzugehen. Aber auch die ist irgendwann abgelaufen. Für Umweltkommissar Karmenu Vella war dieser Zeitpunkt zu Jahresbeginn gekommen:

"Um klarzustellen: Wenn es keine Verbesserung der Luftqualität gibt, hat das rechtliche Konsequenzen. Dieser Schritt kommt nach einer langen - manche sagen zu langen - Phase, in der wir Hilfe und Rat angeboten und Warnungen ausgesprochen haben."

Neun der Luftqualitäts-Sünder wurden nach Brüssel geladen, um vorzutragen, wie sie nun endlich für saubere Luft sorgen wollen. So werden in der belgischen Hauptstadt Brüssel seit Jahresbeginn Stück für Stück Dieselautos aus dem Verkehr gezogen. Beginnend mit der Schadstoffklasse Euro 1 und darunter werden die Bedingungen immer weiter verschärft.

In Frankreich und Großbritannien sollen ab 2040 Verbrennungsmotoren verschwinden. In Rom dürfen ab 2024 keine Diesel mehr fahren. In ganz Italien sollen 6,5 Milliarden Euro in nachhaltigen, sauberen Verkehr investiert werden. Umweltkommissar Karmenu Vella

"Wir werden all diese Zusagen analysieren. Haben die Staaten Ideen für neue Maßnahmen, dann sollen sie uns diese vorlegen."

Wie viel kann und muss der deutsche Staat seinen Bürgern aufbürden?

Laut Kommissar Vella hätten alle neun eingeladenen Staaten nach dem Treffen in Brüssel weitere Maßnahmen und Informationen nachgereicht.

"Das Einzige, was uns davon abhalten kann den Europäischen Gerichtshof anzurufen, sind neue Maßnahmen, die ausreichend dafür sind, die Zielwerte ohne Verzögerung zu erreichen."

Ob sich die Kommission damit zufrieden geben wird, könnte sich in den kommenden Tagen zeigen. Ihre Entscheidung, ob sie das Verfahren vor den Europäischen Gerichtshof bringen wird, will die Behörde Mitte des Monats bekannt geben.

Eine Entscheidung, die in Berlin mit großer Spannung erwartet wird, denn es sind entscheidende Wochen bei der Frage, wie es weitergeht mit der Luftqualität in Deutschland. Bald wird klar sein, wie viel der deutsche Staat seinen Bürgern aufbürden kann und muss, um die EU-Grenzwerte einzuhalten.

Rückblick. Dienstag, 27. Februar, kurz nach 12 Uhr. Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig verkündet das mit Spannung erwartete Urteil zur Zulässigkeit von Fahrverboten. Nach nur knapp 20 Minuten steht fest: die Kommunen und Länder können schon jetzt Fahrverbote zur Luftreinhaltung verhängen, sie müssen nicht auf ein neues Bundesgesetz warten.

Es ist eine überraschend deutliche Entscheidung, die im Kern die Beschlüsse der Vorinstanzen bestätigt, und damit die klagende Umwelthilfe freut, die deutschen Städte aber vor viele offene Fragen stellt. Jürgen Resch, Chef der Deutschen Umwelthilfe direkt nach der Urteilsverkündung.

"Es ist einfach aus damit, die Innenstädte zu fluten mit giftigen Dieselabgasen; diese Fahrzeuge haben in unseren Städten nichts mehr zu suchen."

Das Thema wurde als so dringlich angesehen, dass die örtlichen Verwaltungsgerichte in Düsseldorf und Stuttgart eine Sprungrevision zuließen, um eine grundlegende Entscheidung zu fällen.

Viele Fragen nach dem deutschen Abgasurteil

Nur wenige Stunden später kündigt Hamburg als erste deutsche Stadt Durchfahrtverbote für zwei Hauptverkehrsstraßen an, die bereits ab April gelten sollen. Wie geht es weiter? Kommt jetzt der befürchtete Flickenteppich, wenn Städte eigene Regeln aufstellen?

Einen Tag nach dem Leipziger Urteil stellt sich die für Luftreinhaltung zuständige Bundesumweltministerin Barbara Hendricks der Fragestunde im Bundestag. Und die Frageliste der Opposition - hier Linke und FDP - ist lang:

"Insofern frage ich, ob die Bundesregierung plant gegen die Automobilkonzerne wegen der fehlerhaften Angaben des Dieselverbrauchs auf 100 Kilometer vorzugehen und entsprechende Verbraucherschutzklagen zu unterstützen beziehungsweise bei der Europäischen Union anzuregen?"

"Wollen sie jetzt die Blaue Plakette, was ich bei ihnen vernommen habe, oder doch streckenbezogene Fahrverbote? Und wie möchten sie dies kontrollieren? Hat die Polizei nicht andere Aufgaben, als das zu tun?"

Ein Autoauspuff und daneben eine blaue Umweltplakette (imago stock&people)Eine Blaue Plakette könnte schmutzige von sauberen Diesel-Fahrzeugen unterschieden (imago stock&people)

Seit dem Leipziger Urteil wird noch einmal deutlich: Innerhalb der geschäftsführenden Bundesregierung gibt es große Meinungsunterschiede, welche politischen Antworten jetzt folgen sollen. Es herrscht wortreiche Orientierungslosigkeit.

Erstens bei der Blauen Plakette, mit der schmutzige von sauberen Diesel-Fahrzeugen unterschieden werden können. Und zweitens bei technischen Nachrüstungen von älteren Diesel-Fahrzeugen, um mit einem zusätzlichen Katalysator den Stickoxid-Ausstoß zu senken. Umweltministerin Barbara Hendricks befürwortet das schon lange.

"Es gibt dazu keine einheitliche Meinung der Bundesregierung. Und ich habe seit dem vergangenen Sommer immer darauf gedrungen, das im Interesse der Kundinnen und Kunden auch Nachrüstungen an den Motoren vorgenommen werden sollen."

Wer zahlt die Umrüstung?

Im Gegensatz dazu steht der geschäftsführende Verkehrsminister Christian Schmidt, CSU, der die Position der Auto-Hersteller teilt, die die Nachrüstungen für zu teuer und zu aufwendig halten.

"Bevor wir nur in alte Autos investieren, sollten wir die Technologien der Zukunft nutzen. Das ist für mich der Weg, dass wir auch in Zukunft saubere Luft haben."

Eine Expertengruppe der Bundesregierung berät seit Monaten zu diesem Thema. Obwohl die Ergebnisse noch auf sich warten lassen, deutet sich schon an, dass die Bundesregierung die Hersteller nicht juristisch zwingen kann.

So sehen es auch die Vertreter der deutschen Automobilhersteller. Termin Anfang März beim VDA, dem Verband der deutschen Auto-Industrie in Berlin. Eigentlich sollte es eine angenehme Diskussion zum Thema "Mobilität der Zukunft" werden. 50 Leute, ein kleiner ausgesuchter Kreis in der VDA-Zentrale. Eingeladen sind der grüne Ministerpräsident des Autolandes Baden-Württemberg Winfried Kretschmann und Volkswagen-Chef Matthias Müller, der sich gegen Ansprüche aus der Politik wehrt:

"Wir haben in Amerika etwa 25 Milliarden bezahlen müssen. Also wir können nicht noch mal 17 Milliarden für Hardware-Umrüstungen bezahlen. Das geht einfach nicht."

Außerdem sei mittlerweile auch der Bundesregierung klar: "Dass es keinen rechtlichen Grund gibt, uns dazu zu verdonnern. Ja, und da bitte ich wirklich um Verständnis."

Ganz unumwunden geben die Auto-Hersteller zu, dass sie auf "Flottenerneuerung" zur Luftverbesserung setzen, das heißt, sie wollen lieber neue Autos verkaufen als alte nachrüsten. Zu teuer, zu aufwendig, das ziehe wertvolle Ingenieurleistungen von Zukunftsprojekten ab, so die Argumente der Hersteller.

Sofortprogramm für saubere Luft

Man könne hier allenfalls auf freiwillige Beteiligung hoffen, heißt es dazu aus der Bundesregierung. Zudem wird die Situation durch die schleppende Regierungsbildung erschwert. Es herrscht politisches Vakuum. Erst am 14. März werden die Bundeskanzlerin und ihr Kabinett bestätigt.

Und genau dann wird auch die Entscheidung der EU-Kommission erwartet, ob gegen Deutschland ein Verfahren vor dem EuGH wegen der schlechten Luftgrenzwerte eröffnet wird.

Um das abzuwenden, plant die geschäftsführende Bundesregierung ein zweistufiges Verfahren. In das Sofortprogramm "Saubere Luft" zahlen Autohersteller und Bund vorerst eine Milliarde Euro ein, für neue Busse und mehr Radverkehr.

Um der EU-Kommission zusätzlich guten Willen zu zeigen, haben drei Ministerien noch einen Brief an Umweltminister Karmenu Vella geschickt. Und es sind nur wenige Zeilen in dem zweiseitigen Schreiben vom 11. Februar, die selbst Experten überrascht haben. Unter Punkt zwei heißt es dort: "In Zusammenarbeit mit den Ländern überlegen wir einen kostenlosen Personennahverkehr, um die Zahl der Autos zu senken."

Große Pläne, wenig Substanz

Als Modellregionen werden Bonn, Essen, Reutlingen, Herrenberg und Mannheim genannt. Erst Tage später wird in der Regierungspressekonferenz klar: viel Substanz ist nicht dran an diesen Überlegungen. Regierungssprecher Steffen Seibert und der Sprecher des Umweltministeriums: "Das heißt, wir handeln als geschäftsführende Bundesregierung, weisen Maßnahmen aus und listen sie auf, die dann allerdings natürlich umzusetzen, in der Verantwortung einer kommenden Bundesregierung wäre."

"Modellregionen, da möchte ich erst mal was richtig stellen, die Bundesregierung hat jetzt keine Beispielstädte genannt, in denen kostenlose ÖPNV-Angebote ausprobiert werden sollen."

Das heißt, es ist ein Instrument, das die fünf Modellstädte ausprobieren können, nicht müssen. Nach einem Treffen mit den Modell-Städten Ende Februar ist klar: die haben daran kein Interesse. Das wird viele enttäuschen, denn trotz skeptischer Stimmen, traf die Idee auch auf Zuspruch in der deutschen Öffentlichkeit.

Straßenbahn in Freiburg am 11.8.2014. (imago / Westend61)Wird der öffentliche Nahverkehr für die Bürger umsonst? Und wer kommt für die Kosten auf? (imago / Westend61)

Ein Blick ins Nachbarland Frankreich. Die deutsche Initiative für einen kostenlosen öffentlichen Nahverkehr hat dort ein fast ungläubiges Staunen hervorgerufen: solch kühne, wenn nicht revolutionäre Ideen, hatte kaum ein Franzose einer deutschen Bundesregierung zugetraut. Bedeutende politische Reaktionen gab es nicht, denn groß sind die Zweifel an der Realisierbarkeit der Idee. Die sozialistische Pariser Bürgermeisterin Anne Hidalgo im Sender BFM:

"Ich halte das für eine gute Idee, es ist der richtige Weg. Aber - auch wenn etwas umsonst ist, braucht es jemanden, der zahlt. Die Frage ist: wer? Die Fahrgäste? Die Städte? Die Unternehmen? Der Staat? Alle zusammen? Man braucht ein tragfähiges ökonomisches Modell, in dem der Beitrag der Fahrgäste auf andere übertragen wird. Die Idee ist inspirierend, aber sie braucht Zeit, ist erst langfristig umsetzbar."

Öffentlicher Nahverkehr in Frankreich wird zum Teil von den Unternehmen getragen

Für den öffentlichen Nahverkehr sind in Frankreich nicht die Städte, sondern die Regionen zuständig; finanziert wird er grundlegend anders als in Deutschland. Fast die Hälfte der Kosten tragen in der Regel die ortsansässigen Unternehmen: je nach Anzahl ihrer Mitarbeiter und der Größe der Kommune werden sie mit einer anteiligen Steuer belegt. Mit etwa 35% sind die Gebietskörperschaften beteiligt, nur zehn bis 15% kommen aus dem Verkauf von Einzel- und Dauerfahrkarten - und nur 1% der Gesamtkosten übernimmt der Staat.

Vor diesem Hintergrund verwundert nicht, dass der öffentliche Nahverkehr in 24 Kommunen schon jetzt kostenlos ist: Nämlich überall dort, wo finanzstarke Unternehmen ansässig sind, in ländlichen Gemeinden, aber auch in mittelgroßen Städten wie Chateauroux oder Niort. Über die Wirksamkeit dieser Maßnahmen wird gestritten. Tatsache bleibt, dass die Stickoxid-Grenzwerte in sehr vielen französischen Städten überschritten werden. Francois Bourdillon, Generaldirektor der staatlichen Gesundheitsaufsicht, "Santé publique France":

"Eine unserer Studien hat ergeben, dass durch die Luftverschmutzung die Lebenserwartung in Frankreich um 24 Monate niedriger ist, as heißt um volle zwei Jahre! Und das ist nur ein Basiswert, errechnet allein aufgrund der Feinstaubbelastung, andere Umweltfaktoren kommen noch hinzu!"

Die französische Regierung gibt sich fest entschlossen, das Problem anzupacken. Um die Klimaschutzziele umzusetzen, strebt sie mittelfristig den Ausstieg aus der Kohle an; ab 2040 sollen Fahrzeuge mit Verbrennungsmotor in Frankreich nicht mehr verkauft werden dürfen. Man setzt auf Elektro-Mobilität und will insbesondere den lange vernachlässigten öffentlichen Nahverkehr in den Metropolregionen ausbauen.

Frankreichs ambitionierte Pläne

Ab 2024 will Anne Hidalgo in Paris gar keine Dieselfahrzeuge mehr fahren lassen, auch keine Neuwagen; Benziner sollen ab 2030 verboten werden. Christophe Najdovski von den Grünen, im Pariser Rathaus für die Verkehrspolitik zuständig, gibt sich zuversichtlich: "Von jetzt an sind das 12 Jahre! In der Zeit können wir den Ausstieg aus den fossilen Energieträgern organisieren - und erreichen, dass alle Fahrzeuge in Paris schadstofffrei sind. Es gibt schon einen Plan für die 4500 Pariser Busse, die bis 2025 auf Elektro- oder Biogassysteme umgerüstet werden."

Auch das sind kühne Pläne: von den etwa 600.000 täglich in Paris fahrenden Autos haben 65 Prozent Dieselantrieb, nur 0,4 Prozent sind Elektrofahrzeuge. Nur etwa 1.000 Ladestationen gibt es. Im Großraum der Metropole sieht es sogar noch schlechter aus. Hier soll kräftig nachgerüstet werden.

Vom kostenlosen öffentlichen Nahverkehr redet derzeit in Paris niemand. Zum einen, weil Busse und Bahnen für einen Großteil der Pariser schon jetzt zum Alltag gehören, die Fahrten umsonst zu machen, hätte vermutlich keinen nennenswerten Effekt für die Sauberkeit der Luft. Und zum anderen sind die Züge der Pariser Métro wie auch die der Schnellbahn RER in den Spitzenzeiten am Morgen und Abend schon jetzt hoffnungslos überfüllt, obwohl sie im Zwei-Minuten-Takt fahren. Autofahrer zum Umsteigen auf die Bahnen bewegen zu wollen, sagen nicht wenige, werde vollends zum Chaos führen.

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