EU-Grenzsicherung und Menschenrechte
Frontex und die Pushback-Vowürfe

Das Video ist knapp eineinhalb Minuten lang - laut Zeitstempel aufgenommen am 24. Dezember 2020. Zu sehen ist das Patrouillenschiff SL 070 der griechischen Küstenwache. Neben dem griechischen Schiff fährt ein Motorschlauchboot, das eine aufblasbare knallrote Rettungsinsel hinter sich herzieht. Nach einer Weile stoppt das Schlauchboot und lässt die Rettungsinsel, in der sich Menschen befinden, zurück. Einen Tag später veröffentlicht die türkische Küstenwache das Video und meldet: Man habe 34 Migranten aus dem Meer zwischen Lesbos und dem türkischen Festland gerettet, die zuvor von der griechischen Küstenwache abgedrängt und ausgesetzt worden seien, damit sie kein Asyl beantragen können.

Verifizieren lässt sich das Video nicht. Doch Videos wie dieses existieren viele und sie decken sich mit Berichten von Geflüchteten, die unter anderem das UN-Flüchtlingshilfswerk dokumentiert. Demnach hat die Zahl der illegalen Pushbacks zugenommen, sagt Jason Hepps vom UN-Flüchtlingshilfswerk in Athen.
"Das Thema Pushbacks beschäftigt uns hier in Griechenland schon seit vielen Jahren. Aber seit März haben wir eine steigende Zahl von Berichten von Pushbacks auf dem Meer, aber auch an der Landesgrenze."
Rechtswidrig ist dieses Vorgehen, weil nach dem völkerrechtlichen Prinzip der Nichtzurückweisung erst einmal jede Person das Recht hat in einem anderen Staat Zuflucht vor Menschenrechtsverletzungen zu finden, indem sie Asyl beantragen kann. Erst nach einem gescheiterten Asylverfahren darf abgeschoben werden. Griechenland aber bestreitet an illegalen Pushbacks beteiligt zu sein. Nicht selten argumentiert die griechische Seite, dass es sich bei den Bootsinsassen, die die griechische Küstenwache im Mittelmeer aussetzt, um freiwillige Rückkehrer handelt. Ministerpräsident Kyriakos Mitsotakis betont außerdem, dass Griechenland mit seiner Grenzsicherung auch eine europäische Aufgabe wahrnehme.
"Die Zuwanderung ist im vergangenen Jahr signifikant zurückgegangen, dank der Bemühungen, die unser Land unternommen hat seine Grenze deutlich effektiver zu schützen, die – ich wiederhole: auch die Grenzen von Europa sind. Und bei diesen Bemühungen brauchen wir mehr europäische Hilfe."
Dabei bekommt Griechenland schon jetzt europäische Hilfe - von Frontex, der europäischen Grenzschutzagentur. Und eben diese Hilfe steht seit einigen Monaten in der Kritik: Medienberichte unter anderem des Nachrichtenmagazins der "Spiegel" und des ARD Report Mainz werfen Frontex vor, von den illegalen Pushbacks der griechischen Küstenwache zu wissen und sie nicht zu verhindern.

In einen Fall war auch die Bundespolizei involviert. Ende August hatten Bundespolizisten auf Frontex-Mission vor der griechischen Insel Samos ein Schlauchboot mit rund 40 Menschen entdeckt. Nach offizieller Darstellung meldeten die deutschen Polizisten das Boot, wie von Frontex angewiesen, zwar an die griechische Küstenwache, damit diese die Menschen retten sollten – die Griechen taten das aber offenbar nicht und kehrten ohne die Menschen in den Hafen zurück. Die Bootsinsassen sollen später von der türkischen Küstenwache gerettet worden seien.
Seither stellt sich vor allem eine Frage: Decken oder beteiligen sich EU-Grenzschützer an Menschenrechtsverletzungen der griechischen Küstenwache im Mittelmeer? Kurz nach Veröffentlichung der Berichte zeigte sich EU-Innenkommissarin Ylva Johansson über die Vorfälle alarmiert. Ihr Sprecher kündigte Aufklärung an:
"Ich will daran erinnern, was gesagt wurde, namentlich von EU-Innenkommissarin Johansson, dass wir von unserer Seite aus eine außerordentliche und dringende Sitzung des Verwaltungsrats von Frontex einberufen haben, bei der wir besonders über diese Fragen sprechen werden, aber auch über die Verpflichtungen der Agentur in Bezug auf die Menschenrechte."

Die Fälle aufklären soll der so genannte Frontex-Verwaltungsrat. Das Gremium ist die wichtigste Kontrollinstanz der Behörde, in dem Vertreter von EU-Mitgliedsstaaten und der EU-Kommission sitzen. Und es hat die Macht, Frontex-Chef Fabrice Leggeri zu entlassen.

Im vergangenen Jahr richtete der Verwaltungsrat eine Arbeitsgruppe ein, um die Vorfälle zu klären. Eigentlich sollte sie gestern ihren Abschlussbericht vorlegen. Doch dazu kam es nicht. Denn Frontex hält Informationen zurück. In mehreren Fällen hat die EU-Grenzschutzagentur dem Kontrollgremium keine oder nur unzureichende Informationen geliefert, sodass das Kontrollgremium nicht feststellen konnte, ob und was an den Vorwürfen der Menschenrechtsverletzungen stimmt. Frontex-Chef Fabrice Leggeri verschleppe die Aufklärung bewusst, soll das Kontrollgremium Leggeri in einem internen Bericht nach Informationen des Nachrichtenmagazins der "Spiegel" vorwerfen.
Hinzu kommt: In den übrigen acht Fällen konnte der Verwaltungsrat zwar keine Menschenrechtsverstöße feststellen. Allerdings laut "Spiegel"-Bericht zum Teil mit einer zweifelhaften Begründung: Demnach vertraue das Kontrollgremium auf die Darstellung der griechischen Küstenwache, dass die Boote mit Migranten freiwillig umgekehrt und zurück in die Türkei gefahren seien. Leggeri fühle sich deshalb entlastet und in seiner Arbeit bestätigt, hieß es im offiziellen Twitter-Account von Frontex gestern. Schon Anfang Dezember hatte der Agentur-Chef im EU-Parlament erklärt:
"In den sechs Fällen, über die Medien im Oktober berichtet wurden, haben wir auf der Basis unseres Berichts keine Beweise gefunden, dass es eine aktive, direkte oder indirekte Beteiligung von Frontex-Mitarbeitern an Pushbacks gegeben hat."

Im Nachhinein stellte sich allerdings heraus, dass Leggeri – bewusst oder unbewusst - zumindest in einem Fall nicht die Wahrheit gesagt hatte: Vor den Parlamentariern hatte er einen Überwachungsflug von Frontex im April bestritten. Ein Sprecher der Behörde musste später zugeben, dass sich der Chef – Zitat – "falsch ausgedrückt hätte". Brisant war der Flug, weil Frontex-Beamte dabei einen illegalen Pushback der griechischen Küstenwache dokumentiert haben sollen. 30 Flüchtlinge sollen die Griechen in jener Nacht in ein Schlauchboot ohne Motor gesetzt und in türkische Gewässer gezogen haben. Auch Leggeri selbst soll von dem Vorfall gewusst haben, den Frontex sogar intern als Menschenrechtsverletzung eingestuft haben soll. Die EU-Grundrechtsbeauftragte aber informierte Leggeri damals zunächst nicht.
"Das Problem mit Leggeri ist, dass er eigentlich allen Fragen ausweicht, egal ob die mündlich oder schriftlich gestellt werden und jedes Fehlverhalten von seiner Agentur kategorisch ausschließt. Und auf der anderen Seite gibt er zu, dass er schon im Juli von Pushbacks wusste, die von der griechischen Küstenwache stattgefunden haben und dass er davon den griechischen Migrationsminister informiert hat, aber das Parlament hat er nicht informiert. Und er hat auch keine weiteren Schritte eingeleitet. Also zum Beispiel hätte er offiziell warnen können, dass er Frontex aus diesen Bereichen, wo Pushbacks passieren oder passiert sind, eben zurückziehen kann, alles das, hat er nicht gemacht."
Kritisiert der Europaabgeordnete Damian Boeselager von der Partei Volt. Der Auftritt Leggeris im Innenausschuss hinterließ bei den Europaabgeordneten viele Fragezeichen, für manche zu viele. Die Sozialdemokraten forderten Leggeri zum Rücktritt auf. Die Grünen fordern einen Untersuchungsausschuss, für den aktuell aber die parlamentarische Mehrheit zu fehlen scheint. Man suche nun nach anderen Möglichkeiten sich in die Aufklärung einzuschalten, heißt es aus dem Parlament. Inzwischen jedenfalls ermittelt sogar die EU-Betrugsbekämpfungsbehörde Olaf gegen Frontex, wie sie vergangene Woche bestätigte. Die Ermittlungen sollen mit den Pushback-Vorwürfen zusammenhängen. Und sie sollen sich auch gegen Frontex-Chef Leggeri selbst richten.

Stefan Keßler vom Jesuiten-Flüchtlingsdienst war jahrelang Vorsitzender des so genannten Konsultativ-Forums von Frontex. Das Gremium, in dem zahlreiche Nicht-Regierungsorganisationen vertreten sind, soll die Agentur in Sachen Menschenrechte beraten und Empfehlungen abgeben. Es kann Beobachter zu einzelnen Missionen entsenden und dokumentiert Frontex Arbeit unter dem Gesichtspunkt der Menschenrechte.
"Natürlich kommt einem viel bekannt vor schon aus den Jahren davor. Aber der Vorwurf, vertuscht zu haben, der ist schon von einer etwas neuen Qualität. Jetzt lautet der Vorwurf vielleicht nicht unbedingt, Pushbacks angeordnet zu haben, aber von Informationen, die sie bekommen haben, keinen Gebrauch gemacht zu haben. Das ist, glaube ich, schon eine etwas neue Dimension."
Neu an den Vorwürfen ist für Keßler, dass der Agentur inzwischen vorgeworfen wird von Menschenrechtsverletzungen gewusst und nicht gehandelt zu haben. Überprüfen könne er diese Vorwürfe allerdings nicht, sagt Keßler. Und auch das Frontex-Konsultativforum hat keine so weitgehende Einsicht in Frontex-Arbeit.

Während Frontex immer mehr Kompetenzen bekomme, wachsen die Kontroll- und Sanktionsmechanismen nicht mit. Es ist ein Vorwurf, den Experten wie Stefan Keßler den EU-Mitgliedsstaaten machen. Was steckt dahinter? Die EU-Grenzschutzagentur Frontex gibt es inzwischen seit 15 Jahren. Und tatsächlich wächst sie seitdem beständig. In Warschau waren am Anfang gerade einmal 26 Menschen beschäftigt. In diesem Jahr soll ihre Zahl auf 1.000 anwachsen. Doch nur ein kleiner Teil der Frontex-Mitarbeiter befindet sich in Warschau. Die meisten sind in den Grenzregionen der Europäischen Union unterwegs – die Mitgliedsstaaten stellen hierfür Personal ab. Die jüngste Frontex-Verordnung von 2019 weitet Frontex Missionen noch einmal deutlich aus, sagt Petra Bendel, Professorin für Politologie an der Universität Erlangen-Nürnberg und Migrationsexpertin:
"Wenn wir die Umsetzung angucken, dann steht im Mittelpunkt schon der schrittweise Aufwuchs einer ständigen Reserve von bis zu 10.000 Einsatzkräften, die an den Außengrenzen operieren sollen und deren Aufgabe es ist, Übertritte zu verhindern und Rückführungen durchzuführen. Und jetzt im Januar sollen bereits 6.500 Beamtinnen und Beamte aus den Mitgliedsstaaten entsandt werden. Deutschland stellt dabei den größten Anteil mit über 1.200 Polizistinnen und Polizisten."

Das Ziel: Bis 2027 soll der eigene Personalstamm von Frontex auf 10 000 Personen anwachsen. Wozu aber braucht Frontex so viel Personal? Frontex hat den Auftrag, die Außengrenzen der EU zu sichern, das heißt: Frontex-Beamte sollen illegale Einreisen verhindern und Schlepper fassen. Erste und wichtigste Aufgabe von Frontex ist es deshalb, ein umfassendes Lagebild zu erstellen. Petra Bendel:
"Technisch gesehen patrouilliert Frontex mit Flugzeugen und Schiffen, Frontex verfügt über informationelle Überwachungssysteme, das Grenzüberwachungssystem Eurosur. Und dieses operiert wiederum mittels Satellitenüberwachung, mittels Drohnenaufklärung im Luftraum, eines vernetzten Schiffsmeldesystems etc. Und Frontex muss dazu natürlich mit den Mitgliedsstaaten, mit deren Rettungsleitstellen und Küstenwachen, kooperieren."
Welchen Schiffsverkehr gibt es gerade auf dem Mittelmeer? Steuert ein Boot aus Libyen gerade Richtung griechische Küste? Ist es ein Handelsschiff oder ein Boot mit Flüchtlingen? Solche Daten treffen sekündlich im Frontex-Hauptquartier in Warschau ein.
Wie die Mitarbeiter dort mit diesen Daten umgehen, ist nicht so leicht nachzuvollziehen. Frontex gewährt Pressevertretern nur selten Zugang zu seinem Hauptsitz. Mit den Mitgliedsstaaten funktioniert die Zusammenarbeit beispielsweise im östlichen Mittelmeer so: Knapp 600 Beamte patrouillieren entlang der griechisch-türkischen Grenze im Rahmen der "Operation Poseidon". Doch unabhängig agiert Frontex nicht:
"Wenn die Operation schließlich beginnt, hat das erste und letzte Wort der Mitgliedstaat, in dem die Operation stattfindet – in diesem Fall Griechenland."

Erklärt die Juristin Mariana Gkliati. Sie berät Nichtregierungsorganisationen und forscht an der Universität im niederländischen Leiden. In der Regel bedeutet das: Wenn Frontex-Schiffe ein Boot mit Migranten bemerken, informieren sie die griechische Küstenwache, die ab dann übernimmt. Aus dieser Arbeitsteilung ergeben sich schwierige Fragen: Wie muss Frontex reagieren, wenn ein Boot in Seenot gerät? Müssen Frontex-Beamte die Menschen selbst retten oder nur die griechische Küstenwache informieren? Petra Bendel, Professorin an der Universität Erlangen-Nürnberg erklärt, dass erst einmal jeder Kapitän eines Schiffs zur Seenotrettung verpflichtet ist:
"Grundsätzlich ist die Verpflichtung zur Seenotrettung in verschiedenen völkerrechtlichen Verträgen kodifiziert. Jeder Kapitän eines Schiffes, der Personen in Seenot auffindet, ist verpflichtet zu helfen. Und zwar in allen Gebiete auf See, auch jenseits der Gewässer, in denen ein Staat Hoheitsbefugnisse ausübt."

Die Frage ist allerdings, was passiert, wenn das Schiff eines Mitgliedslands, etwa der griechischen Küstenwache, die Rettung übernimmt. Oder zu übernehmen scheint. Muss Frontex dann darüber wachen, dass dieses die Menschen auch wirklich an Bord nimmt und schließlich an Land bringt? Hier gingen die Meinungen auseinander, sagt Stefan Keßler:
"Streitig ist, inwieweit Frontex Vorwürfe etwa gegen die griechische Küstenwache, sie hätten nicht gerettet, aufklären muss, und solchen Vorwürfen dann auch nachgehen muss."
Grundsätzlich unterliegt jeder Frontex-Beamte einer Meldepflicht, wenn er Menschenrechtsverstöße beobachtet, erklärt die Frontex-Pressestelle in Warschau. Häufig aber würden Nachfragen entweder nicht gestellt oder es folgten daraus keine Konsequenzen, kritisiert die Juristin Mariana Gkliati von der Universität Leiden:
"Anhand der neuesten Berichte sehen wir, dass, obwohl es systematische Verstöße gegeben hat, nur sehr wenige Zwischenfälle von den dort stationierten Frontex-Mitarbeitern übermittelt wurden. Und wenn Meldungen gemacht wurden, waren sie sehr mild formuliert. Es gibt also eine Tendenz zur Kollegialität dahingehend, die Kollegen und das Gastgeberland nicht in eine unangenehme Situation zu bringen."
Nach Ansicht von Mariana Gkliati ist das einer der Gründe, warum der Verwaltungsrat und seine Arbeitsgruppe bisher keine Rechtsverstöße von Frontex nachgewiesen haben. Und: Wird ein Fall gemeldet, ist offenbar wenig Aufwand nötig, um einen Pushback-Vorwurf auszuräumen. Dem Kontrollgremium scheint bei mehreren kritischen Fällen die Antwort von Frontex genügt zu haben, dass laut griechischer Küstenwache die Boote freiwillig in die Türkei zurückgekehrt seien. So berichtet es der "Spiegel", dem dazu ein interner vorläufiger Bericht vorliegen soll. Auch der Fall der Bundespolizisten, die sich wunderten, warum die griechische Küstenwache ohne gerettete Migranten in den Hafen zurückkehrte, sei zu den Akten gelegt, weil die Migranten laut griechischer Küstenwache angeblich kein Asyl beantragen wollten.

Die Politologin* Petra Bendel von der Universität Erlangen-Nürnberg bezweifelt deshalb, dass die interne Kontrolle durch den Verwaltungsrat überhaupt effektiv sein kann. Denn in das Kontrollgremium entsenden die EU-Regierungen vor allem die Leiter ihrer Grenzschutzbehörden oder ihre Innenminister. Und für die steht in der Regel die Grenzsicherung im Vordergrund.
"Eine interne Aufklärung durch den Frontex-Verwaltungsrats reicht nicht aus. Wir brauchen auf jeden Fall mehr Aufklärung von außen, womöglich braucht es auch eine unabhängige Aufklärung durch eine unabhängige Stelle. Der Libe-Ausschuss des Europäischen Parlaments hat einen Vorschlag gemacht, einen speziellen Unterausschuss einzurichten. Damit ließe sich die Geheimhaltung wahren, auf die Frontex ja auch pocht und andererseits die demokratische Kontrolle erleichtern, das wäre vielleicht eine Möglichkeit."
Die Politologin* schlägt vor den Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres im Europäischen Parlament in die Kontrolle einzubinden, um eine wirksame parlamentarische Kontrolle herzustellen. Zunächst jedoch solle Frontex wenigstens die Kontrollmechanismen nutzen, die bereits vorgesehen sind. Seit zehn Jahren gibt es das Amt der Grundrechtebeauftragten. Es hätte längst ausgebaut werden müssen, sagt Professorin Petra Bendel:
"Eigentlich muss man sagen, dass der Aufwuchs der Stellen für die Grundrechte in keiner Weise im Verhältnis steht zur Größe und zum Mandat der Agentur, auch finanziell nicht. Frontex hatte im vergangenen Jahr ein Gesamtbudget von 460 Millionen Euro. Und davon ging eine Million an die Grundrechtestelle."
Und von den 40 Grundrechte-Beobachtern, die Frontex seit 2019 einstellen soll, arbeitet bei der Agentur noch kein Einziger. Eigentlich sollten die Stellen bis spätestens Dezember des vergangenen Jahres besetzt sein. Frontex führt die Corona-Pandemie und bürokratische Schwierigkeiten an, dass dies bisher nicht geschehen ist.

*An dieser Stelle wurde eine Berufsbezeichnung korrigiert.