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StartseiteHintergrundKampf ums Geld19.02.2020

EU-HaushaltKampf ums Geld

Agrarpolitik, Strukturförderung, Klimaschutz, sozialer Zusammenhalt: Das will die EU in den nächsten Jahren umsetzen. Bei der nun anstehenden EU-Haushaltsdebatte geht es um die Verteilung der Gelder. In vielen Punkten droht Streit, nicht zuletzt durch die Milliardenlücke, die der Brexit verursacht hat.

Von Peter Kapern, Florian Kellermann und Kerstin Schweighöfer

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Flaggen der EU-Mitglieder, Brüssel, 2014 (Getty Images Europe / Carl Court)
Wenn es ums Geld geht, bilden sich für unterschiedliche Aspekte Koalitionen unter den EU-Mitgliedsländern (Getty Images Europe / Carl Court)
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Wenige Tage vor Beginn des EU-Sondergipfels, bei dem ein Anlauf unternommen werden soll, den neuen mittelfristigen Finanzrahmen für die EU abzustecken, meldeten sich die "Frugal Four", wie sie im Brüsseler Slang genannt werden, noch einmal in einem Zeitungsartikel zu Wort. Die "sparsamen Vier", so die deutsche Übersetzung: Das sind Österreich, Schweden, Dänemark und die Niederlande.

Der Tenor des Artikels in der "Financial Times": Eine kleinere EU dürfe nicht zu größeren finanziellen Beiträgen der Mitgliedstaaten führen. Zitat: "Das Budget muss stabil bei einem Prozent der Wirtschaftsleistung der EU bleiben." Geschrieben hat den Text Österreichs Bundeskanzler Sebastian Kurz. Unterzeichnet haben ihn aber auch die Regierungschefs von Schweden, Dänemark und der Niederlande. Sebastian Kurz:

"Österreich ist ein Nettozahler, und genauso wie auch Dänemark oder die Niederlande, Schweden und Deutschland vertreten wir daher hier die Position, dass die Zahlungen nicht ins Unermessliche steigen dürfen."

Alle sieben Jahre wird neu verhandelt

Alle sieben Jahre wird neu ausgehandelt, über wieviel Geld die EU maximal in den kommenden sieben Jahren verfügen soll. Ein Drittel der EU-Gelder sind sogenannte Eigeneinnahmen, also etwa Zolleinnahmen oder Bußgelder, die Unternehmen bezahlen müssen. Dazu ein kleiner Anteil an der Mehrwertsteuer. Zwei Drittel des EU-Budgets kommen aber aus den Mitgliedstaaten, die einen bestimmten Anteil ihres Bruttonationaleinkommens nach Brüssel überweisen müssen.

Um welchen Prozentsatz es sich in den kommenden sieben Jahren handelt – darum geht es beim EU-Gipfel, der morgen beginnt. Diesmal wird der Kampf ums Geld mit bislang ungekannter Härte ausgetragen, glaubt Guntram B. Wolff, Chef des Brüsseler Thinktanks Bruegel.

"Ohne Großbritannien fehlen jetzt rund zehn Milliarden pro Jahr. Das Geld muss man woanders herholen oder irgendwo Ausgaben kürzen. Und das führt natürlich zu noch stärkeren Verteilungskonflikten als wir das in früheren Verhandlungen hatten."

Zwischen 1,0 und 1,11 Prozent des Bruttonationaleinkommens stehen zur Debatte

2018 hat der damalige EU-Haushaltskommissar Günther Oettinger den ersten Entwurf für den nächsten mittelfristigen Finanzrahmen der EU vorgelegt. Seither wird um die Stellen hinter dem Komma gekämpft. Oettinger verlangte 1,11 Prozent des Bruttonationaleinkommens von den Hauptstädten.

Die Frugal Four, aber auch Deutschland, wollen bislang nur 1,0 Prozent akzeptieren. In der vergangenen Woche legte Ratspräsident Charles Michel einen Kompromissvorschlag auf den Tisch. Demnach sollen es 1,074 Prozent sein. Ein Vorschlag, der überall auf Ablehnung stieß. Auch in den Niederlanden, denn die dortige Regierung steht unter einem massiven Rechtfertigungszwang für jeden Euro, den sie nach Brüssel überweist. Regierungschef Mark Rutte:

"Wir sind zusammen mit den Deutschen die größten Nettozahler, und wir sehen nicht ein, weshalb das noch schlimmer werden sollte."

Der Sondergipfel über das EU-Budget macht schon jetzt Schlagzeilen in den niederländischen Medien.

Das Bild zeigt EU-Ratspräsident Charles Michel.  (AFP / Wojtek RADWANSKI )Der EU-Ratspräsident Charles Michel (AFP / Wojtek RADWANSKI )

Die große Frage: Wird sich Premier Rutte durchsetzen – oder einknicken? Bislang hat er sich unnachgiebig gezeigt, auch nach seinem Treffen mit EU-Ratspräsident Charles Michel am 5. Februar: "Nein, wir geben nicht nach", versicherte er damals den niederländischen Wählern.  

75 Jahre nach Kriegsende tun sich auch die Politiker in den Niederlanden schwer, ihre Wähler von der Wichtigkeit und den Vorteilen eines vereinten Europas zu überzeugen, so Harald Benink, Professor für Banken und Finanzierung an der Universität Tilburg:  

"Die Selbstverständlichkeit, mit der lange davon ausgegangen wurde, dass Europa gut für uns ist - gut für Wohlfahrt Frieden und Stabilität, diese Selbstverständlichkeit hat auch bei uns nachgelassen."

Eine Hand mit roten Fingernägeln hält ein Protestplakat, auf dem ein gezeichnetes Bild eines schwarz geschminkten "Zwarten Piet" mit goldenen Kreolen und violetter Mütze rot durchgestrichen ist.  (imago) (imago)Zwarte Pieten: Rassismus oder Tradition in den Niederlanden?
Immer wenn es auf das Nikolausfest zugeht, wird in den Niederlanden die Debatte um die Zwarte Pieten neu entfacht, die dunkelhäutigen Begleiter vom Nikolaus. Tradition oder Rassismus? 86 Prozent aller Niederländer finden, das habe nichts mit Rassismus zu tun – aber das Bollwerk der Nikolaustraditionalisten hat Risse bekommen.

Die Zeiten, in denen die Niederländer als Mustereuropäer galten, sind vorbei. Stattdessen haben sie sich als Nein-Sager einen Namen gemacht – man denke an das niederländische Nee zur EU-Verfassung 2005 und an das zweite Nee zum Assoziierungsabkommen mit der Ukraine 2016. Gleich zwei rechtspopulistische Parteien machen hinter den Deichen gegen Europa mobil und streben einen Nexit an, sprich: einen EU-Austritt der Niederlande.

"Je schneller desto besser", fordert die Partei für die Freiheit (PVV) von Geert Wilders. Schon seit Jahren schimpft Wilders über die Milliarden, die an Brüssel verschwendet werden.

Vor vier Jahren hat er Konkurrenz bekommen von Thierry Baudet. Sein Forum für Demokratie wurde bei den Provinzialwahlen im März 2019 aus dem Stand sensationell stärkste Partei und verwies die Rechtsliberalen von Premier Rutte auf Platz zwei.

Schwierige Situation in den Niederlanden

Im Vorfeld des Haushaltsgipfels lässt auch Baudet keine Gelegenheit ungenutzt, um die EU als geldverschlingenden Moloch zu dämonisieren, der die Niederländer verschlucken wird. Die Niederländer seien doch bereits der größte Nettozahler – "und jetzt sollen wir noch mehr zahlen", so Baudet.

Welche große Ungerechtigkeit - damit sprechen die Europagegner Scharen von niederländischen Steuerzahlern aus dem Herzen. Und so manche Nuance bleibt in der Hitze der Debatte auf der Strecke:

"Nettozahler – das schon", schrieb etwa das "NRC Handelsblad": Aber wenn man mitrechne, was die niederländische Wirtschaft in und an Europa verdiene, dann kämen für jeden Euro, der nach Brüssel gehe, zwölf Euro zurück. Kein schlechter Deal, so das "NRC". Darüber ist sich auch Premier Rutte im Klaren. Doch im nächsten Jahr finden in den Niederlanden Parlamentswahlen statt. Da gilt es Verständnis zu zeigen für die Empörung der niederländischen Steuerzahler.

Zurück nach Brüssel. Beim morgigen Sondergipfel geht es nicht nur um die Frage, wieviel Geld die EU im Zeitraum 2021 bis 2027 zur Verfügung haben soll. Es muss auch geklärt werden, wofür das Geld ausgegeben wird. In den vergangenen Jahren haben die Staats- und Regierungschefs der EU eine politische Modernisierungskur verordnet. Immer neue Aufgaben wurden an Brüssel delegiert.

Immer mehr Aufgaben für die EU

Die EU soll die Grenzschutztruppe Frontex auf 10.000 Mann aufstocken, sie soll außenpolitisch aktiver sein, sie soll Europa an die Spitze der Digitalisierung führen und die EU soll bis 2050 klimaneutral werden. Diese Modernisierung wird von den "sparsamen Vier", aber auch von der Bundesregierung, vorbehaltlos unterstützt. Allerdings: Zusätzliches Geld zur Erledigung dieser Aufgaben wollen sie nicht nach Brüssel überweisen. Dann aber bleibt nur noch eine Möglichkeit. Es muss zu einer Umschichtung der Haushaltsmittel kommen. Guntram B. Wolff vom Thinktank Bruegel: 

"Da geht es jetzt wirklich darum: Stellen wir die Zukunft für die nächsten sieben Jahre ein bisschen anders auf? Oder werden wir nur die alten Besitzstände wahren?"

Arbeiter laufen hinter einem Traktor in der tiefstehenden Sonne über ein Spargelfeld nahe Luckenwalde.  (picture alliance / Ralf Hirschberger / dpa)Die Landwirtschaft profitiert besonders stark von den Zahlungen aus Brüssel (picture alliance / Ralf Hirschberger / dpa)
Zu den ältesten Besitzständen zählen die Ausgaben für die gemeinsame Landwirtschaftspolitik. Dort sieht Guntram B. Wolff genügend Gründe, um den Rotstift anzusetzen:

"Wir geben derzeit mehr als 30 Prozent des EU-Haushalts aus für letztendlich 100.000 Bauern in ganz Europa. Das ist das erste Problem. Und das zweite große Problem bei der Landwirtschaftspolitik ist, so, wie sie strukturiert ist, ist sie schädlich für Biodiversität, ist schädlich für das Klima."

Das sehen viele Regierungen anders. Frankreich hat die Agrarausgaben für unantastbar erklärt, auch Polen, Tschechien und Ungarn wollen sie beibehalten. Und selbst Österreich, ein Land der "sparsamen Vier", will die Landwirtschaftssubventionen nicht kürzen. Auch Bundeslandwirtschaftsministerin Julia Klöckner hat sich zur Anwältin der Bauern gemacht.

Vor wenigen Tagen aber deutete sich bei der Bundesregierung eine Veränderung der bisherigen Position an, als zuerst Kanzlerin Angela Merkel und dann auch Finanzminister Olaf Scholz hervorhoben, wie wichtig es sei, das EU-Budget stärker auf die neuen, zukunftsgerichteten Aufgaben zuzuschneiden. Scholz mit Blick auf den Kompromissvorschlag des EU-Ratspräsidenten Michel:

"Das, was für die Zukunft wichtig ist, ist noch nicht so ausgebaut, dass man zufrieden sein kann."

Modernisierung des EU-Budgets als Option

Damit deutet sich an, dass die Bundesregierung auf den Kurs der niederländischen Regierung einschwenkt. Die hatte ihre Zustimmung zum nächsten Budget schon immer von einer Modernisierung der Ausgabenstruktur der EU abhängig gemacht.

Zweitgrößter Einzelposten im EU-Haushalt sind die sogenannten Kohäsionsmittel. Das sind alle Gelder, die dafür sorgen sollen, dass sich die wirtschaftliche Kluft zwischen den ärmeren und den reicheren Mitgliedsländern Schritt für Schritt schließt.

Vor allem jene 16 Mitgliedstaaten, die unter dem Strich mehr Geld aus Brüssel erhalten, als sie dorthin überweisen, wollen eine Kürzung dieser Brüsseler Fördermittel verhindern. Sie haben sich im Klub der Freunde der Kohäsion zusammengeschlossen, um ihre Interessen bei den anstehenden Budgetverhandlungen gemeinsam zu vertreten. Angeführt wird die Gruppe vom portugiesischen Regierungschef Antonio Costa. Das mächtigste Land in der Gruppe der Freunde der Kohäsion ist allerdings Polen.

Das Land gehört seit 2004 zur Europäischen Union. Doch lange war damals nicht klar, ob die Volksabstimmung über den Beitritt erfolgreich sein würde. Mindestens die Hälfte der Wahlberechtigten musste teilnehmen. Und das gelang nur, weil der damalige Papst Johannes Paul II für den EU-Beitritt seines Heimatlands warb.

Seitdem hat sich die Stimmung gewandelt. Umfragen zeigen, dass eine überwältigende Mehrheit der Polen mit der EU-Mitgliedschaft zufrieden ist, weiß Dominik Lazarz, EU-Experte der Hochschule für Informatik und Management in Rzeszow in Südostpolen:

"Die erbittertsten Gegner des polnischen EU-Beitritts waren die Bauern. Nur 20 Prozent waren proeuropäisch. Heute sind es über 80 Prozent der Landbevölkerung. Das zeigt doch, welch großen Fortschritt wir gemacht haben, wie sich auch die Dörfer verändert haben. Und zwar durch EU-Mittel, durch die Direktzahlungen an die Bauern, durch die Modernisierung der Betriebe und durch die bessere Infrastruktur."

Lazarz rechnet vor: Unterm Strich hat Polen seit dem EU-Beitritt 120 Milliarden Euro bekommen. So viel ist aus der gemeinsamen Agrarpolitik und aus der Kohäsionspolitik mehr nach Polen geflossen als das Land umgekehrt an Beiträgen gezahlt hat – beispielsweise zu Gunsten der Verkehrsinfrastruktur.

Dennoch sehen Experten noch einen langen, sogar jahrzehntelangen Weg vor Polen, bis das Land wirklich zu den reicheren EU-Ländern aufgeschlossen hat, etwa zu Deutschland. Immer weniger wird Polen jedenfalls mit billigen Löhnen punkten können, stattdessen braucht die Wirtschaft eigene Wachstumsimpulse. Investitionen in Bildung, Ausbildung und Innovationen werden nötig. Hier decken sich die Pläne der EU-Kommission für die kommenden Jahre mit den polnischen Plänen – im Gegensatz zu Klimaschutzmaßnahmen.

Nur Polen ist gegen die Klimaschutzziele

Einzig die polnische Regierung hat sich in der Union gegen das neue Ziel gestellt, wonach die EU bis zum Jahr 2050 klimaneutral werden soll. Sie setzt nach wie vor auf Kohle für die Stromgewinnung. Trotzdem denke man in Warschau zumindest langsam um, sagt Andrzej Grzyb. Er ist Abgeordneter der oppositionellen Bauernpartei PSL:

"Ich sehe bei der Regierung einen deutlichen Wandel in den vergangenen beiden Jahren. Die Windenergie wird nicht mehr so skeptisch gesehen, es gibt große Projekte für Offshore-Windparks. Und die jüngste Entscheidung, eine Photovoltaik-Anlage zu bauen, geht in die richtige Richtung."

Viele Windräder stehen in der Landschaft von Dithmarschen (picture-alliance / dpa / imageBROKER / Michael Dietrich)Polen lehnt bisher ein Klimaschutzpaket ab (picture-alliance / dpa / imageBROKER / Michael Dietrich)
Die Regierung begreife den Klimaschutz inzwischen auch als Chance, um EU-Mittel ins Land zu holen, sagt Grzyb. Das setzt allerdings voraus, dass sich die Mitgliedsstaaten auf einen Haushalt einigen. Neben allen anderen Problemen, meint der polnische EU-Experte Dominik Lazarz, dürfte auch die EU-skeptische Haltung der rechtskonservativen polnischen Regierungspartei PiS die Verhandlungen belasten:

"Nehmen wir nur die jüngsten Aussagen des Präsidenten: Niemand wird uns in fremden Sprachen sagen, was wir tun sollen – so hat er auf Kritik der EU-Kommission reagiert. Gerade ist eine extrem EU-kritische Politikerin der Regierungspartei PiS ins Verfassungsgericht gewählt worden. Sie hat die EU-Fahne als Lumpen bezeichnet. Ich bin überzeugt: Das alles trägt dazu bei, dass wir letztendlich weniger Geld bekommen."

Der offene Streit um den Rechtsstaat in Polen könnte da eine erhebliche Rolle spielen: Die Regierung setzt seit vier Jahren eine Justizreform um, die der Politik erheblichen Einfluss auf die Richter ermöglicht. Die EU-Kommission hat beim Europäischen Gerichtshof geklagt und ein Verfahren nach Artikel 7 des EU-Vertrags gegen Polen angestoßen. Nicht wenige einflussreiche EU-Politiker fordern: Die Verteilung von Gemeinschaftsmitteln solle künftig auch davon abhängen, ob ein Land demokratische Mindeststandards erfüllt.

Viele Länder fordern Koppelung an Rechtsstaatsklausel

Das neue, mittelfristige Budget der EU soll deshalb eine Rechtsstaatsklausel erhalten, die von der EU-Kommission formuliert wurde. Macht die Brüsseler Behörde in einem Mitgliedsland Verstöße gegen die Prinzipien der Rechtstaatlichkeit aus, kann sie Fördergelder zurückhalten. Der Rat seinerseits könnte einen solchen Beschluss nur mit qualifizierter Mehrheit aufhalten – so der ursprüngliche Kommissionsvorschlag. Den hat Ratspräsident Charles Michel in seinem in der vergangenen Woche vorgelegten Kompromissvorschlag stark verwässert. Seinen Vorstellungen nach müsste der Rat einen Kommissionbeschluss mit qualifizierter Mehrheit bestätigen, bevor Gelder gestoppt werden können. Ein Angebot, um Polens und auch Ungarns Kompromissbereitschaft beim kommenden Gipfel zu stärken. Damit aber ist der Rechtstaatsmechanismus ein zahnloser Tiger, kritisiert nicht nur Bundesfinanzminister Olaf Scholz:

"Europa selber ist ein Kontinent, der sich auch über seine gemeinsamen Vorstellungen zur Rechtsstaatlichkeit zusammen gefunden hat. Und deshalb ist es zentral, dass die Vorschläge, die gemacht werden, wie Rechtstaatlichkeit bei der Nutzung der Budgets eine Rolle spielt, wieder etwas präziser werden, als sie jetzt sind. Da sind Rückschritte gegenüber früheren Vorschlägen zu verzeichnen, das kann man nicht akzeptieren."

Ein Anti-Brexit-Demonstrant am 30. Januar 2020 in London, England (imago images / Kyodo News) (imago images / Kyodo News)Großbritanniens EU-Austritt: Die unendliche Geschichte des Brexits
Nach dem Abschied kommt der nächste Verhandlungsmarathon: Im Anschluss an den Austritt Großbritanniens aus der EU will das Land bis zum Ende des Jahres seine Beziehungen zur Europäischen Union regeln. Doch die Hürden sind hoch, Fragezeichen gibt es in vielen Bereichen: von Handel und Fischerei bis hin zur Außen- und Sicherheitspolitik.

Mit dieser Ansage ist der Sondergipfel um einen Konfliktpunkt reicher. Streit droht auch bei den Rabatten für die größten Beitragszahler. Sie stammen aus der Zeit, als Margaret Thatcher noch mit der Handtasche auf den Verhandlungstisch schlug und rief: "I want my money back!" Die Briten bekamen damals ihren Rabatt und in deren Windschatten die Holländer, die Deutschen, die Österreicher und einige andere auch. Nach dem Brexit fordert das Europaparlament nun die komplette Streichung aller Rabatte, wogegen sich die Rabattbesitzer aber mit Zähnen und Klauen wehren. Selbst von einem langsamen Auslaufen ihrer Rabatte – wie von Ratspräsident Michel vorgeschlagen - wollen sie nichts wissen. Österreichs Europaministerin Karoline Edstadler:

"Für uns ist es Voraussetzung, dass wir einen hohen und auch erhalten bleibenden Rabatt bekommen, weil es geht ja um diese Lücke, die sich auftut, weil wir sehr viel mehr einzahlen, als wir im Endeffekt herausbekommen. Und deshalb sind für uns die Rabatte eine Voraussetzung, ja!"

Damit die EU einen neuen Budgetrahmen erhält, muss also ein großes Gesamtpaket geschnürt werden. Alles muss in eine Balance gebracht werden, denn der Budgetrahmen kann nur einstimmig beschlossen werden. Ob das bereits in dieser Woche gelingt oder weitere Sondergipfel nötig sein werden, ist völlig offen. Der grüne Europaabgeordnete Rasmus Andresen weist jedoch darauf hin:

"Wenn sich die Mitgliedstaaten verständigt haben, ist der Finanzrahmen nicht fertig, sondern dann beginnen die Verhandlungen mit dem europäischen Parlament."

Und auch die werden kompliziert. Denn die Europaabgeordneten verlangen viel mehr Geld für die EU, als irgendein Mitgliedstaat zu geben bereit wäre. Und das Recht, eigene Steuereinnahmen zu erhalten. Sie werden hart verhandeln. Denn ohne ihre Zustimmung kann kein mittelfristiges Budget in Kraft treten. Ganz gleich, worauf sich die Mitgliedstaaten verständigen.

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