Euro-StabilitätspaktReform für Schuldenregeln gesucht

Die Euro-Zone fußt auf strengen Kriterien. Im Laufe der Jahre wurde vor allem das Schuldenkriterium verändert und immer komplizierter. Mit Corona wurden die Regeln dann ausgesetzt. Anfang 2023 soll der Stabilitätspakt wieder gelten. Aber wie macht man ihn praxistauglich? Die Debatte läuft.

Von Peter Kapern | 19.10.2021

Die Fahne der Europäischen Union weht im Wind und wird von der Sonne angestrahlt. Gewitterwolken ziehen vorbei.
Im März 2020 wurde der Stabilitätspakt der EU ausgesetzt - und soll eigentlich ab dem 1. Januar 2023 wieder gelten (picture alliance | Martin Schroeder)
Am 23. März 2020 zogen die EU-Finanzminister die Reißleine. Die erste Coronawelle rollte damals über den Kontinent, die Wirtschaft schien weltweit vom Kollaps bedroht. Da beschlossen die europäischen Kassenwarte, die Geldschleusen zu öffnen. Nach der Videokonferenz der Finanzminister sagte EU-Vizekommissionspräsident Valdis Dombrovskis, der Mann, der wie kein anderes Mitglied der Kommission für fiskalische Strenge steht, die Generalklausel sei unter Tagesordnungspunkt 2 ausgelöst worden.
Mit diesem Beschluss wurde der Stabilitäts-und Wachstumspakt ausgesetzt. Die Parole lautete von diesem Moment an sinngemäß: Macht so viele neue Schulden, wie ihr wollt, um eure Wirtschaft einigermaßen ungeschoren über die Pandemiezeit zu bringen. Eineinhalb Jahre später kann man sagen: Die Medizin hat gewirkt. Die Mitgliedstaaten haben Rettungsnetze für ihre Unternehmen und Arbeitnehmer geknüpft, dazu hat die EU ein Kurzarbeitergeldprogramm aufgelegt, von dem vor allem jene Mitgliedstaaten profitieren, die ein solches Instrument zuvor nicht hatten.
Olaf Scholz (SPD), Bundesfinanzminister, äußert sich vor den informellen Videokonferenzen der Eurogruppe sowie der EU-Wirtschafts- und Finanzminister im Bundesministerium der Finanzen.
EU-Aufbaufonds - Gemeinsame Rettung, gemeinsame Schulden
Für Europa ist es der Moment großer Kredite: 750 Milliarden Euro sollen die Corona-Folgen abfedern und den EU-Staaten einen Modernisierungsschub bringen. Kritiker sehen auch eine Zäsur: die Vergemeinschaftung von Schulden und Haftung in der EU.
Und dann ist da der gigantische Wiederaufbaufonds, 750 Milliarden Euro schwer, der die EU-Wirtschaft nach der Krise zukunftsfähig machen soll. Die Wirtschaft der Mitgliedstaaten ist wieder auf Wachstumskurs, auch wenn die Kurve etwas flacher verläuft als zunächst erhofft.

Stabilitätsregeln durch Coronakrise ausgesetzt

Der Erfolg hat aber seinen Preis: Die Schulden der Mitliedstaaten sind drastisch angestiegen. Bis zum Jahresende werden die 19 Euroländer mit durchschnittlich 102 Prozent ihres Bruttoinlandsprodukts an den Finanzmärkten in der Kreide stehen. Die höchsten Schuldenberge werden Griechenland mit 200 Prozent und Italien mit 160 Prozent angehäuft haben. Und nur noch fünf Länder der Eurozone werden die Höchstgrenze von 60 Prozent für die Staatsverschuldung einhalten, wie sie vor fast 30 Jahren im Vertrag von Maastricht festgeschrieben wurde.
Die EU-Länder¹ sind im Durchschnitt mit rund 93, Prozent der Wirtschaftsleistung verschuldet, die Mitglieder der Euro-Zone durchschnittlich mit rund 101 Prozent des BIP.
Bei der jährlichen Neuverschuldung stehen die Dinge ganz ähnlich. Ein einziges Euroland, nämlich Luxemburg, wird in diesem Jahr das Maastricht-Kriterium für die jährliche Neuverschuldung von maximal 3 Prozent einhalten. Und im nächsten Jahr werden es gerade einmal acht Mitgliedstaaten sein, die das Limit respektieren. Trotz dieser Entwicklung, sagt Guntram Wolff, der Direktor des Brüsseler Thinktanks Bruegel, war die Außerkraftsetzung der Stabilitätsregeln im Frühjahr 2020 richtig:
"Ich bin fest davon überzeugt, dass die Schuldenstände sogar höher wären, wenn man eben nicht das Regelwerk außer Kraft gesetzt hätte, weil nämlich die wirtschaftliche Aktivität dann so stark zusammengebrochen wäre, dass langfristiger wirtschaftlicher Schaden entstanden wäre."

Heftiger Streit um Wiedereinführung des Stabilitätspakts

Im März 2020 wurden aber nicht nur die Stabilitätsregeln außer Kraft gesetzt. Es wurde auch vereinbart, dass sie vom 1. Januar 2023 an wieder gelten sollen. Doch längst ist ein massiver Streit darum entbrannt, ob es tatsächlich eine Rückkehr zum Status Quo Ante geben kann, ob der Stabilitätspakt also in seiner alten Form wieder in Kraft gesetzt wird, oder ob das gemeinsame Regelwerk reformiert werden muss.
Die Frage spaltet die Eurozone in die altbekannten Lager - Ggrob gesagt: Nord gegen Süd. Und der Süden wird angeführt von der französischen Regierung. Das machte Finanzminister Bruno Le Maire vor wenigen Wochen beim Treffen mit seinen EU-Amtskollegen in Slowenien klar: Natürlich brauche man gemeinsame Regeln, so Le Maire, aber einige der alten Regeln seien nun mal offensichtlich obsolet, fügte er hinzu. Zum Beispiel die 60-Prozent-Regel für die Gesamtverschuldung:
"Heute liegt das Schuldenniveau der Mitgliedstaaten 100 Prozentpunkte auseinander. Zwischen denen, die nahe bei 60 Prozent Gesamtverschuldung liegen und anderen, die bei mehr als 160 Prozent liegen. Und deswegen brauchen wir andere Methoden, andere Regeln."
Ein Gondoliere mit seiner Gondel vor der Rialto-Brücke in Venedig.
Bewältigung der Coronakrise - Italiens Not und Europas Geld
"Erst starben die Menschen, jetzt stirbt die Wirtschaft": So hört man es aus Italien. Dort hoffen Regierung und Bürger auf europäische Solidarität und milliardenschwere Hilfszahlungen. Die Rechtspopulisten aber haben in der Krise eine eigene Agenda.
Frankreichs stärkster Verbündeter ist Italien. Ministerpräsident Mario Draghi hat ein Reformfeuerwerk gezündet und damit seinem Land enorm hohe Wachstumsraten verschafft. Die könnten dieses Jahr bei über sechs Prozent liegen. Gleichwohl hat Draghi deutlich gemacht: Für Italien kann es kein Zurück zum alten Stabilitätspakt geben. Und das hat mit der Schuldenregel zu tun, der sogenannten "Zwanzigstel-Regel", die seit zehn Jahren Teil des Stabilitätspakts ist:
"Es gibt die Regel, dass, im Schnitt über drei Jahre, der Abstand zwischen dem aktuellen Schuldenstand und den 60 Prozent jeweils um ein Zwanzigstel reduziert werden sollte", erklärt Martin Larch. Er ist der Sekretär des European Fiscal Boards, eines Expertengremiums, das schon 2017 von der EU-Kommission damit beauftragt worden ist, den Stabilitätspakt auf seine Reformbedürftigkeit hin zu untersuchen.

Komplexes und überholungsbedürftiges Regelwerk

Wenn man diese Regel vom übernächsten Jahr an auf Italien anwendet, dann hätte das drastische Folgen. Das Land müsste seinen Schuldenstand jährlich in einer Größenordnung von mehr als fünf Prozent des Bruttoinlandsprodukts reduzieren. Guntram Wolff vom Thinktank Bruegel: "Das ist eine Konsolidierung, die de facto gar nicht schaffbar ist. Wenn man das über die Haushaltspolitik versuchen würde, dann gäbe es eine so scharfe Rezession, dass der Schuldenstand eher steigen würde, weil nämlich das Bruttoinlandsprodukt so stark fällt. Also, da gibt es tatsächlich Regeln, die, wenn man sie buchstäblich implementieren würde, enormen Schaden auf unsere Bevölkerung, auf unsere Volkswirtschaften abladen würden."
Ein Stabilitäts- und Wachstumspakt, der, wenn er buchstabengetreu angewendet wird, weder Stabilität noch Wachstum bringt? Der den verschuldeten Staaten die Luft abschnüren würde? Experten und viele Fachpolitiker halten das Regelwerk schon seit Langem für überholungsbedürftig. Einer der Gründe: Der Pakt ist im Laufe der Jahre vielfach ergänzt und erweitert worden. Das Ergebnis beschreibt Guntram Wolff so:
"Das Regelwerk ist extrem komplex, es gibt nur wenige Leute, die es wirklich ganz verstehen. Also, die meisten Minister verstehen es schon mal nicht, und das ist natürlich schon mal das erste Problem. Über die Zeit ist dieses Regelwerk angewachsen, zu etwas das wirklich nurmehr wenige Experten verstehen. Es gibt einen Text, der heißt Vademecum, das ist praktisch so eine Betriebsanleitung, der ist jetzt über 100 Seiten lang."
Flaggen der Europäischen Union wehen im Wind vor dem Berlaymont-Gebäude der Europäischen Kommission in Brüssel.
Bruegel-Institut: "Wir brauchen temporäre Hilfen, die substanziell sind"
Um die wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie in Europa zu bewältigen, seien temporäre Hilfen und somit Schulden notwendig, erklärte Guntram Wolff vom Bruegel-Institut im Dlf. Beim nächsten ähnlichen Schock könnte dieses Instrument dann wieder aktiviert werden.
100 Seiten Anleitung zu einem Vertrag, der ursprünglich nur zwei Regeln hatte: Maximal drei Prozent Neuverschuldung, maximal 60 Prozent Gesamtverschuldung. Doch dann scheiterte der Stabilitätspakt an der Realität – wie die einen sagen. Oder er scheiterte am Unwillen einiger Regierungen, ihn einzuhalten – wie die anderen sagen. So oder so: Deutschland ging 2003 als erstes Euroland auf Kollisionskurs zum Pakt. Die Regierung Schröder startete die Agenda 2010, wollte die ohnehin zumutungsreichen Reformen aber nicht noch durch Haushaltskürzungen verschärfen.
Das Ergebnis: Die Eurostaaten kamen überein, nicht mehr das Defizit, sondern das strukturelle Defizit als Maßstab anzulegen. Damit bekamen die Euroländer erstmals zusätzlichen Spielraum, um in einem Wirtschaftsabschwung nicht noch verschärft sparen zu müssen. Allerdings ergab sich dabei ein neues Problem. Guntram Wolff: "Da braucht man Berechnungen für, wo wir im Konjunkturzyklus sind, und da hat die Wissenschaft eigentlich schon sehr deutlich gezeigt, dass wir das gar nicht präzise messen und dass man da erhebliche Messfehler machen kann."

Neue Krise, neue Regeln

Kurzum: Besser wurde der Stabilitätspakt damit nicht. Trotzdem ging es genauso weiter: Auf jede Krise, jede Herausforderung reagierten die Euroländer mit einer neuen Regelkomponente, die zusätzlich an den Stabilitätspakt angeflanscht wurde. Nach der Finanzkrise wurde das sogenannte Two-Pack beschlossen, mit dem die Haushaltsführung der Mitgliedstaaten einer stärkeren Aufsicht durch die Kommission unterworfen wurde.
Es folgte das sogenannte Six-Pack: Schärfere Sanktionen für Defizitsünder, aber auch die Verpflichtung für ökonomisch erfolgreiche Länder wie Deutschland, gegen makro-ökonomische Ungleichgewichte vorzugehen. Zu diesem Zeitpunkt, davon ist Martin Larch von European Fiskal Board überzeugt, war der Stabilitätspakt bereits zu kompliziert, um noch angewendet werden zu können: "Das hat dann dazu geführt, dass die eigentliche Zielsetzung der Six- und Two-Pack-Reformen, nämlich eine bessere Einhaltung der Regeln zu erreichen, dass dieses Ziel nicht erreicht wurde."
Coronavirus
Übersicht zum Thema Coronavirus (imago / Rob Engelaar / Hollandse Hoogte)
Und doch gab es weitere Hinzufügungen zum Pakt: Die Ausgabenregel, die die Euroländer verpflichtete, ihre Staatsausgaben nicht stärker wachsen zu lassen als das Potentialwachstum. Und der Fiskalpakt, eine Art europäischer Schuldenbremse. An sich plausible Regelungen, die aber von einer Prämisse ausgingen, die sich nicht erfüllte. Martin Larch: "Das ganze Konstrukt war zwar von der Idee her kohärent, wurde aber auf der Annahme aufgebaut, dass wir nach der globalen Finanzkrise wieder zu relativ hohen Wachstumsraten zurückkehren würden. Leider ist das nicht passiert."
Und weil das Wachstum ausblieb, mussten die Euroländer also, um die Stabilitätskriterien einzuhalten, vor allem ihre Ausgaben kürzen. Und das taten sie ganz überwiegend auf eine Art und Weise, die das Problem noch vergrößerte. Sie kürzten statt der konsumtiven Ausgaben ihre Investitionsbudgets. Guntram Wolff: "Die Fiskalregeln verstärken diese politische Tendenz, Investitionen zu kürzen, obwohl Investitionen ja oft Nutzen über 20 Jahre bringen, nicht nur in dem Jahr, in dem sie getätigt werden."

Ökonomen erarbeiten Vorschläge zur Reform des Stabilitätspakts

Und so blieb die Fiskalpolitik der EU über viele Jahre in einem schwelenden Dauerkonflikt gefangen. Zwei Lager standen sich voller Misstrauen gegenüber: Der eher stabilitätsorientierte Norden einerseits und die Länder des Südens andererseits, die auf eine Lockerung der Regeln drängten. Ein Konsens beider Lager über eine Reform des Pakts war unmöglich. Und zwischen den Stühlen saß die EU-Kommission in einer undankbaren Position. Sie musste einerseits ihrer Aufgabe als Hüterin der Verträge gerecht werden und auf Einhaltung der Stabilitätsregeln pochen. Andererseits lieferte sie immer flexiblere Interpretationen der Regeln, damit sie keine Strafen gegen Defizitsünder verhängen musste, was mutmaßlich zu großen Konflikten in der Eurozone geführt hätte.
2017 beauftragte die EU-Kommission das European Fiscal Board, den Stabilitätspakt unter die Lupe zu nehmen. Ihm gehören fünf Ökonomen aus fünf EU-Ländern an, ihr Vorsitzender ist der Däne Niels Thygesen. Das Gremium hält eine tiefgreifende Reform des Stabilitätspakts für sinnvoll. Der Dschungel der sich zum Teil widersprechenden Regeln soll gelichtet und der Pakt auf das zentrale Ziel fokussiert werden: Nämlich auf die Tragfähigkeit der Gesamtverschuldung der Mitgliedstaaten.
Die dafür auszuhandelnde Obergrenze – heute sind das 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts – soll der einzige Orientierungspunkt des Regelwerks sein. Um diesen Orientierungspunkt zu erreichen, soll dann nur noch eine einzige Regel gelten:
Die Ausgaben der Mitgliedstaaten dürfen nicht stärker steigen
als das prognostizierte Wirtschaftswachstum.
Die Schulden sollen sich also an der erwarteten, wirtschaftlichen Kraft eines Landes messen lassen. Wer mehr ausgeben will, muss die Ausgaben gegenfinanzieren. So – grob umrissen - der Vorschlag der Expertenrunde. Aber Martin Larch, der Sekretär des European Fiscal Board, ist skeptisch, was die Umsetzungschancen angeht: "Der Rat und die Mitgliedstaaten sind gespalten darüber, was gemacht werden soll. Es gibt einige, die haben es eiliger als andere. Und die Einstimmigkeit, die man braucht, um eben wichtige Eckpunkte im Stabilitäts- und Wachstumspakt zu ändern. Diese Einstimmigkeit sehe ich jetzt nicht."

Teil der Euroländer gegen Reform

Mit dieser Einschätzung liegt Martin Larch richtig. Die Debatten der letzten Wochen haben bereits deutlich gemacht, dass ein Teil der Euroländer nicht für eine Reform des Stabilitätspakts zu gewinnen ist. Auch Bundesfinanzminister Olaf Scholz, der sich anschickt Kanzler zu werden, hat sich mehrfach gegen eine Reform des Pakts ausgesprochen. Das Regelwerk habe in der Coronakrise unter Beweis gestellt, dass es ausreichend flexibel gehandhabt werden könne – so sein Argument. Und auch unter Ökonomen gibt es Skeptiker einer Reform des Pakts.
Guntram Wolff vom Bruegel- Institut: "Insofern mache ich mir Sorgen, wenn man diese Diskussion jetzt als eine allgemeine, neue Diskussion macht: 'Lasst uns den Pakt nochmal komplett reformieren!', dass es letztendlich nicht um einen besseren Pakt geht, sondern darum geht, dass man möglichst die Schuldendisziplin ganz abschafft." Also einfach weiter so wie bisher, aus Furcht, mit einer Reform die Büchse der Pandora zu öffnen? Obwohl Experten den Stabilitätspakt für unverständlich, intransparent, kaum anwendbar und – wie Klaus Regling gerade deutlich gemacht hat - in seinen Zielsetzungen für überholt halten?
Regling ist der Chef des ESM, des Europäischen Stabilitätsmechanismus. Also einer jener Behörden, die aus dem Boden gestampft wurden, um nach der Finanzkrise Euroländer vor dem Staatsbankrott retten zu können. Am Anfang seiner Berufskarriere hat Regling im Auftrag des damaligen Bundesfinanzministers Theo Waigel den Stabilitätspakt mit ausgehandelt. In einem Interview mit dem Spiegel fordert Regling nun dessen Überarbeitung. Das 60-Prozent-Limit für die Gesamtverschuldung sei nicht mehr anwendbar, weil in der Coronapandemie die Schuldenstände vieler Staaten zu stark gestiegen seien, so Regling. Die Schulden seien trotzdem tragfähig, weil auch langfristig nicht mit einer Rückkehr der hohen Zinsen zu rechnen sei.
Olaf Scholz (SPD, r), Bundesfinanzminister und Peter Altmaier (CDU), Bundesminister für Wirtschaft und Energie
Staatsschulden nach der Corona-Pandemie - Bürde oder Chance?
Sollte die Bundesregierung die Schuldenquote möglichst bald wieder auf Vorpandemie-Niveau senken - oder sich noch weiter verschulden? Die Ansichten gehen weit auseinander. Schon im Bundestagswahlkampf dürfte um die richtigen Antworten gerungen werden.
Und auch Lucas Guttenberg vom Jacques Delors-Institut in Berlin warnt davor, den Stabiliätspakt unverändert wieder in Kraft zu setzen. Das würde die EU-Kommission nur wieder dazu zwingen, ihren Kurs des Improvisierens, des Durchwurschtelns bei der Anwendung des Pakts wieder aufzunehmen: "Wenn sich die Mitgliedstaaten nicht rechtzeitig einigen, muss die Kommission den Unsinn der Regeln an die Realität anpassen, indem sie immer wieder neue Schlupflöcher sucht. Das nimmt auf Dauer den Regeln jede Glaubwürdigkeit und untergräbt gleichzeitig die Rolle der Kommission als Hüterin der Verträge. Das kann in niemandes Interesse sein, gerade auch nicht im Interesse von Deutschland."
Deshalb hält es Guttenberg für notwendig, dass die Euroländer sehr schnell einen neuen Grundkonsens über den Stabilitätspakt herstellen. Sehr schnell deshalb, weil die Mitgliedstaaten bereits im Februar 2022 anfangen, ihre Haushaltspläne für das Jahr 2023 zu entwickeln. Für jenes Jahr also, in dem der Stabilitätspakt wieder gelten soll. "Ein neuer fiskalpolitischer Konsens sollte auf drei Säulen bauen: Erstens ein Bekenntnis zur langfristigen Tragfähigkeit der Staatsfinanzen. Zweitens die Einsicht, dass zu frühes Konsolidieren den Aufschwung nach der Pandemie gefährden würde und drittens der Wille, in Klimaneutralität und Digitalisierung zu investieren und dafür die notwendigen Spielräume zu schaffen."

EU-Kommission startet Konsultations-Phase

Auch Guntram Wolff hält die Schaffung neuer Spielräume für notwendig. Er verweist auf den Finanzbedarf der EU, um das selbstgesteckte Ziel der Klimaneutralität bis 2050 zu erreichen. 360 Milliarden seien dafür in diesem Jahrzehnt notwendig, sagt er. Und zwar jährlich. Ein Viertel davon müssen die Mitgliedstaaten stemmen. Das sei unmöglich zu schaffen, wenn der Stabilitätspakt unverändert bleibe. In einem Konzept, das Wolff den Finanzministern bei ihrem Treffen in Slowenien präsentiert hat, schlägt er deshalb eine grün-goldene Regel vor:
"Die Lösung ist, dass man die derzeitigen günstigen Finanzierungsbedingungen nutzt und diesen Anstieg der Investitionen möglichst erstmal über Defizite finanziert. Eine Art grüne goldene Regel und dann dies aus dem Pakt rausnimmt, und den Rest des Paks aber so lässt, ohne jetzt die Pandorabox zu öffnen, dass man eben allgemeine fiskalische Laxheit akzeptiert wie ja sogar einige wollen."
Solche Vorschläge, bestimmte Staatsausgaben aus der Berechnung des Defizits herauszunehmen, hat es schon häufig gegeben. Mal sollten es die Investitionen in die Bildung sein, mal jene in die Verteidigung. In jedem Einzelfall wurde dasselbe Gegenargument bemüht. Nämlich, dass die Finanzmärkte keine Unterscheidung von guten und schlechten Schulden kennen, sondern nur prüfen, ob die Gesamtverschuldung tragfähig ist oder nicht. Wolff widerspricht:
"Es gibt dort eigentlich ein großes Gegenargument und das ist, dass die Investitionen, die wir in unsere Volkswirtschaften tätigen, eben in den Finanzmärkten doch positiv wahrgenommen werden, nämlich dadurch, dass sie unser Potentialwachstum erhöhen."
Am 19. Oktober 2021 hat die EU-Kommission einen ersten Schritt hin zu einer möglichen Reform des Stabilitätspakts unternommen. Sie hat eine sogenannte Konsultation gestartet. Jeder Europäer kann der Kommission nun mitteilen, ob und wie der Pakt umgebaut werden sollte. Die Kommission will dann anschließend ihre eigenen Vorschläge präsentieren. Aller Voraussicht nach wird das erst nach den Präsidentschaftswahlen in Frankreich geschehen.