Mittwoch, 08. Dezember 2021

Staatsschulden nach der Corona-PandemieBürde oder Chance?

Sollte die Bundesregierung die Schuldenquote möglichst bald wieder auf Vorpandemie-Niveau senken - oder sich noch weiter verschulden? Die Ansichten gehen weit auseinander. Schon im Bundestagswahlkampf dürfte um die richtigen Antworten gerungen werden.

Von Caspar Dohmen | 11.02.2021

Olaf Scholz (SPD, r), Bundesfinanzminister und Peter Altmaier (CDU), Bundesminister für Wirtschaft und Energie
Finanzminister Olaf Scholz (SPD) und Wirtschaftsminister Peter Altmaier (CDU). Es ist fraglich, ob Deutschland überhaupt zum Sparkonzept der Vorkrisenzeit zurückkehren kann. (dpa/picture alliance/ Michael Kappeler)
Staaten verschulden sich in der Pandemie in historischem Ausmaß. Die EU-Kommission nimmt sogar erstmals in großem Umfang Schulden auf. Gleichzeitig hält die EZB, die Europäische Zentralbank, an ihrer lockeren Geldpolitik fest. All das ist immens wichtig, um die Wirtschaft in der Krise zu stützen. Da sind sich die Fachleute und Politiker weitgehend einig. Aber wie kommen die Staaten aus den Schulden wieder heraus? Wer zahlt sie? Kehrt womöglich sogar das Gespenst der Inflation zurück?

Schuldentilgung ist von verschiedenen Faktoren abhängig

Einfache Antworten gibt es nicht, weil sich diverse Faktoren gegenseitig beeinflussen. Wie schnell Staaten Schulden abtragen können, hängt aber maßgeblich von fünf Faktoren ab: Zins, Wachstum, Inflation sowie Einnahmen und Ausgaben. Am einfachsten ist es, wenn die Wirtschaft schneller wächst als die Schulden. Dann kann ein Staat sich wieder sanieren. Ökonom Moritz Schularick von der Universität Bonn:
"Selbst bei einer Wachstumsrate von einem Prozent etwa, was sehr niedrig wäre und man durchaus fragen müsste, was ist denn hier los, wäre das ausreichend beim gegenwärtigen Zinsniveau, selbst wenn wir weiterhin in gewissem Umfang öffentliche Defizite bei den öffentlichen Haushalten haben, um mittelfristig die Schuldenquote zu senken."

Aussichten für Deutschland erscheinen günstig

Die Staatsschuldenquote, sie misst das Verhältnis zwischen Staatsschulden und jährlicher Wirtschaftsleistung, gemessen wiederum am Bruttoinlandsprodukt, kurz BIP. EU-Staaten erhöhten die Staatsschuldenquoten in der Pandemie um 20 bis 30 Prozentpunkte, auch Deutschland: von 60 auf 80 Prozent des jährlichen BIP. Aber die Aussichten für Deutschland erscheinen günstig. Laut der Prognose des Internationalen Währungsfonds sinkt Deutschlands Staatsschuldenquote bis 2024 wieder auf 62,7 Prozent des jährlichen BIP, dem Niveau vor der Pandemie. Der Präsident des ifo-Instituts Clemens Fuest bei einem Vortrag: "Für Deutschland erscheint ein Herauswachsen aus den krisenbedingten Schulden ohne größere Steuererhöhungen oder Ausgabenkürzungen realistisch, sofern es gelingt, das Wirtschaftswachstum wieder zu beleben. In anderen europäischen Ländern sind die Aussichten deutlich schlechter."
Clemens Fuest, Präsident des ifo Instituts (Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung an der Universität München e. V.)
Sieht die Aussichten für Deutschland günstig: Clemens Fuest, Präsident des ifo-Instituts (Picture alliance: Eventpress | Eventpress Stauffenberg)
Schon nach der Finanzkrise von 2008 senkte Deutschland seine Schuldenquote in ähnlichem Ausmaß, stand damit aber unter den großen Industrieländern ziemlich alleine da. Insgesamt erhöhte sich das Niveau der Staatsschulden und bekam in der Pandemie noch einen Schub. Die reichen Industriestaaten sind mittlerweile im Schnitt mit 125 Prozent ihrer jährlichen Wirtschaftsleistung verschuldet. Wirtschaftshistoriker Werner Plumpe von der Goethe Universität in Frankfurt am Main:
"Wir haben einen kumulativen Verschuldungsprozess, der dazu führt, dass in jeder neuen Krise die Schulden wachsen und das ist ein Prozess des Endhaft. Im Moment, aufgrund der Niedrigzinspolitik der Zentralbanken, scheint die Verschuldung relativ leicht möglich, aber das Ende ist meiner Ansicht nach eher eine Frage der Zeit als eine Frage des Grundsatzes."

Kreditgeber beurteilen Staaten unterschiedlich

Wann ist ein Staat überschuldet? Laut dem Maastricht-Vertrag soll die Verschuldung eines Eurostaates in gewöhnlichen Zeiten nicht mehr als 60 Prozent des jährlichen BIP betragen. Aber das ist eine politisch gesetzte Größe. Eine Zeitlang galt die Marke von 90 Prozent des jährlichen BIP als empirisch abgesicherte Schwelle. Denn laut einer einflussreichen Studie der US-Ökonomen Carmen Reinhart und Kenneth Rogoff wirken sich ab dieser Schwelle Schulden negativ auf das Wachstum aus. Später entdeckten andere Wissenschaftler aber Fehler in deren Studie. Bei absoluten Grenzen sei Vorsicht geboten, sagt Clemens Fuest:
"Oft wird gefragt, was sind eigentlich die Grenzen der Staatsverschuldung? Wie hoch kann eine Schuldenquote steigen, bevor es kritisch wird? Da gibt es keinen absoluten Wert, den man nennen kann, keine klare Grenze. Es ist nur so, die Gläubiger müssen immer darauf vertrauen, dass auslaufende Schulden refinanziert werden, dass man also neue Kreditgeber findet."
Offensichtlich beurteilen Kreditgeber Staaten unterschiedlich. So ist Japan extrem verschuldet, mittlerweile mit 230 Prozent des jährlichen BIP. Trotzdem ist die Wirtschaft munter und der Staat muss auch keine hohen Zinsen zahlen, wenn er sich Geld leiht. Die Schulden der USA betrugen Ende 2020 mehr als 130 Prozent der jährlichen Wirtschaftsleistung und dürften unter Präsident Joe Biden weiter steigen, etwa wegen kreditfinanzierter Infrastruktur-Programme. Warum vertrauen Anleger Japan und den USA trotz hoher Verschuldung? Wirtschaftshistoriker Werner Plumpe:
"Da würde ich vom klassischen Konzept der Schuldentragfähigkeit der einzelnen Volkswirtschaften ausgehen. Man muss bei der nordamerikanischen, also der US-Volkswirtschaft, der japanischen Volkswirtschaft bei all den Problemen, die die haben, sagen, das sind zwei der leistungsfähigsten Volkswirtschaften der Welt überhaupt. Die genießen sehr hohe Anerkennung. Die haben eine sehr hohe Glaubwürdigkeit und die sind dazu in der Lage, ihre Schuldtitel unterzubringen, bei den Japanern zumal ja, da deren Schuldtitel im Wesentlichen von eigenen Landsleuten gehalten werden. Da ist das noch überschaubar. Aber in den USA ist es so, dass selbst die größten Gläubiger der USA wahrscheinlich ein Problem hätten, wenn sie keine Staatstitel der USA mehr kaufen könnten."
Eine Mutter sitzt mit ihren beiden kleinen Söhnen zuhause am Tisch, sie arbeitet am Laptop.
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In der Krise wird gespart

In den USA und Japan kontrollieren zudem nationale Notenbanken die Geldpolitik. Das ist ein wesentlicher Unterschied zu der Eurozone, wo die Europäische Zentralbank EZB eine Geldpolitik für 19 Staaten macht. Kein Eurostaat kann mehr über seine nationale Geldpolitik seine Schulden bedienen. Allerdings greift die EZB den Euroländern ebenfalls unter die Arme und kauft Staatsanleihen in großem Stil, womit sie die Finanzierungskosten für die Eurostaaten senkt. Prinzipiell kann sie das endlos tun. Ökonom Friedrich Heinemann von der Universität Heidelberg:
"Die Zentralbank hat definitionsgemäß kein Finanzierungsproblem. Also sie könnte auch auf Dauer allen Eurostaaten die gesamte Staatsschuld auch abkaufen. Das Problem ist natürlich auf der anderen Seite der Gleichung. Wie finanziert das eine Zentralbank? Letztlich durch Geldschöpfung."
Schon nach der Finanzkrise von 2008 hatten die Industrieländer die Geldmenge extrem ausgeweitet. Trotzdem blieb die Teuerungsrate niedrig. In der Eurozone war sogar zeitweilig die Gefahr einer Deflation gegeben. Dabei steigt die Kaufkraft des Geldes, was mit gehörigen Problemen verbunden ist, weil Menschen dann Geld horten, statt Waren zu kaufen. Zudem sind die Zentralbanken bei Deflation weitgehend machtlos.
Viele sparen in der momentanen Krise. In Deutschland stieg die Sparquote 2020 auf historisch hohe 16 Prozent. Von 100 Euro sparten Bürger im Schnitt also 16 Euro. Was passiert, wenn sie nach dem Lockdown schlagartig Geld ausgeben, für Restaurants, Kultur, Urlaub? Hätte ein Postcorona-Boom Preissteigerungen zur Folge? Tatsächlich erwarten einige Experten für 2021 eine etwas höhere Inflation. Laut der Bank of England mit ihrem 800-jährigen Erfahrungsschatz, wächst die Inflation im Jahr nach einer Pandemie ohnehin.

Inflationsrate in Industrieländern ist seit den 80er Jahren niedrig

Aber trotz regelmäßiger Warnungen vor höherer Inflation ist die Inflationsrate in den Industrieländern seit den 1980er Jahren niedrig. Daraus könne man allerdings keine Gesetzmäßigkeit ableiten, sagt Wirtschaftshistoriker Werner Plumpe.
"Es gibt kein Muster, nach dem Motto: Inflation war früher, heute gibt es das nicht mehr, also eine Art Fortschrittsgeschichte der Geldwertstabilität. Das kann man nicht sagen."
"Wir sehen ja derzeit eine starke Ausweitung der Geldmenge. Das ist momentan noch nicht inflationär, weil einfach die schwere Rezession jede Inflation ausbremst."
So Ökonom Friedrich Heinemann: "Aber auf Dauer, wenn wir wieder in konjunkturell normale Zeiten kommen und die Zentralbank in dieser Geschwindigkeit ihre Geldmenge ausdehnt, das untergräbt dann auf Dauer einfach auch das Vertrauen in die Stabilität einer Währung. Schon jetzt haben wir sehr viel Spekulation über einen Anstieg der Inflation nach der Krise und dann müsste eine Zentralbank gegensteuern. Und gegensteuern würde eben heißen, dass man nicht nur aufhört die Staatsanleihen zu kaufen, sondern vielleicht die Staatsanleihen auch wieder verkauft. Und das wäre dann letzten Endes der Moment der Wahrheit, wo sich dann herausstellt, ob so hochverschuldete Länder überhaupt noch sich am Markt finanzieren können, wenn ihnen die Zentralbanken nicht mehr helfen."
Aber würde die EZB gegensteuern? Clemens Fuest: "Hohe Staatsverschuldung impliziert wachsenden Druck auf die EZB, Zinsen niedrig zu halten und Staatsanleihen zu kaufen. Das kann zum Problem werden für die Unabhängigkeit der Geldpolitik."

Linkspartei fordert eine Vermögensabgabe

Und was passiert, wenn in Deutschland ab 2022 wieder die Schuldenbremse greift und die Schulden wie geplant ab 2026 abgebaut werden? Damit dann die Bundesregierung nicht die Ausgaben stark kürzt, fordert unter anderen die Linkspartei eine Vermögensabgabe. Vorbild ist der Lastenausgleich der jungen Bundesrepublik. 310 Milliarden Euro könnte der Fiskus nach Berechnungen des DIW, des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung, einnehmen, wenn 0,7 Prozent der reichsten Erwachsenen in Deutschland mit einer Vermögensabgabe von 10 bis 30 Prozent über 20 Jahre belastet würden. Ökonom Clemens Fuest bezweifelt aber, dass die Rechnung aufgeht:
"Niemand wird glauben, dass diese Vermögensabgabe einmalig ist übrigens selbst, wenn sie es ist. Das hilft nichts, die Leute werden ausweichen. Es wird selbstverständlich Kapitalflucht und Ausweichreaktionen geben."
Außerdem würden viele Betriebe belastet, die wiederum ganz wesentlich für Wachstum in Deutschland seien. Clemens Fuest hält auch sonst wenig von der Idee einer Vermögensabgabe.
"Die ökonomischen Risiken sind erheblich und der Vergleich mit dem Zweiten Weltkrieg ist fragwürdig. Wie gesagt, wir hatten damals eine unglaubliche Zerstörung von Wohnungen, von Infrastruktur, Zuwanderung von Millionen von Menschen, die nichts hatten. Die Coronakrise ist schlimm, aber sie ist nicht annähernd damit vergleichbar."
EZB-Direktorin Isabel Schnabel
EZB-Direktorin Schnabel: "Die meisten Bürger des Euroraums haben von unserer Politik profitiert"
Die Europäische Zentralbank (EZB) habe auf die Folgen der Coronakrise "zum Glück sehr schnell reagiert", sagte EZB-Direktorin Isabel Schnabel. Das Wachstum 2021, hänge vom Tempo der Impfkampagnen ab.

Vermögensabgabe versus höhere Einkommensteuer

Geeigneter wäre in seinen Augen eine höhere Einkommensteuer.
"Dabei muss man sehen, ein hohes Aufkommen wird man hier nur erzielen können, wenn man auch die obere Mittelschicht belastet. Es zahlt sowieso nur etwa die Hälfte der Bevölkerung Einkommenssteuer und der Löwenanteil der Einkommensteuer wird eben bezahlt von der oberen Mittelschicht und den hohen Einkommen. Also, wenn ich obere Mittelschicht sage, dann meine ich die Dezile acht und neun"
Anders als bei einer Vermögensabgabe würden aber nicht nur die Reichsten, sondern auch die obere Mittelschicht belastet. Natürlich könnte der Staat auch seine Ausgaben kürzen. Aber macht es Sinn, wenn gleichzeitig riesige Aufgaben bestehen?
Rückblick: Deutschland verfolgte vor der Pandemie eine Politik der "schwarzen Null", übrigens kein alleiniges deutsches Phänomen. Zwischen 1980 und 2014 hatte Irland zehn Mal einen Haushaltsüberschuss, Australien elf Mal, Dänemark 12 Mal und Norwegen, dank der Öleinnahmen, sogar 33 Mal. Einher gegangen sei die Politik der Schwarzen Zahlen mit Einsparungen und einem veränderten politischen Verständnis vom staatlichen Haushalt, sagt Lukas Haffert von der Universität Sankt Gallen, der ein Buch darüber geschrieben hat:
"Ich würde aber sagen, beides, die Haushaltspolitik wie auch der Abbau von Kapazitäten, von Redundanzen, ist ja eigentlich ein Ausdruck einer noch etwas fundamentaleren Veränderung in der Vorstellung davon, was überhaupt die Aufgabe des Staates ist, an welchen Kriterien man die Leistungen des Staates messen soll usw. Also beides ist sozusagen Ausdruck davon, dass sich eine Vorstellung durchgesetzt hat, dass letztlich der Staat an Kriterien der Effizienz, der Kostenminimierung usw. gemessen werden sollte."
Auf der Schuldenuhr des Bundes der Steuerzahler wird die aktuelle Staatsverschuldung angezeigt.
Fast 2,3 Billionen Staatsschulden zeigt die Schuldenuhr Deutschlands am 20.1.2021 - pro Kopf macht das etwa 27.000 Euro (imago / Andreas Gora)
Schon vor der Krise gab es auch von Wirtschaftsvertretern in Deutschland erhebliche Kritik an dem schlechten Zustand der Infrastruktur, ob langsamem Internet oder maroden Brücken. In der Pandemie spürten noch mehr Bürger die Mängel, zum Beispiel beim Digitalunterricht ihrer Kinder oder wegen unterbesetzten Gesundheitsämtern. Um die verschlissene staatliche Infrastruktur auf Vordermann zu bringen, bräuchte es schätzungsweise 450 Milliarden Euro. Diverse Ökonomen plädieren deswegen für großzügigere Ausgaben des Staates auch nach der Krise und sprechen sogar von einer historischen Gelegenheit. Ökonom Moritz Schularick:
"In dem Sinne, dass wir vor einer Situation stehen in der die Zinsen auf Staatsanleihen, also Staatsschulden negativ sind. Das heißt, zurzeit verdient Bundesfinanzminister Scholz Geld damit, wenn er zusätzliche Schulden ausgibt. Der leiht sich heute 100.000 Euro am Kapitalmarkt und muss in einem Jahr nur noch 99.000 zurückzahlen. Das heißt er verdient 1000 Euro damit. Hochgerechnet sind das Milliardenbeträge durch das Emittieren von Staatsschulden. Das ist eine verrückte Welt. Da gibt es auch gar nichts daran herum zu deuteln. Da sind Zusammenhänge, die auch für Ökonomen zurzeit schwer zu verstehen sind."
Aber eine großartige Möglichkeit, um Deutschland voran zu bringen.
"Ich denke wir sollten viel mehr über die Chancen reden, die sich gegenwärtig ergeben und das wird nicht für ewig so sein. Es kann gut sein, dass die Zinsen wieder steigen. Aber zurzeit ist die Situation so wie sie ist und da müssen wir über die Chancen reden, die darin liegen für eine oder zwei Generationen dieses Land, wie es oft in den Sonntagsreden heißt, wirklich Zukunftsfest zu machen. Und wir können das gerade zu einem Spottpreis realisieren."

Was kann die Modern Monetary Theorie?

Dazu gehört für Moritz Schularick auch ein Aufbau einer klimaneutralen Wirtschaft.
"Wir können uns das gerade leisten, ohne dass wir von dem Gespenst von Inflation oder Währungsumwertung oder Währungsreform überhaupt reden müssen. Wir können dieses Land mit einer großen öffentlichen Infrastruktur und Bildungs- und Digitalisierungs- und Klimaschutz-Investitionsoffensive für die nächsten ein, zwei, drei Generationen auf eine ganz neue Grundlage stellen und damit auch tragfähiges Wachstum schaffen, ohne, dass wir irgendein Risiko eingehen, ohne, dass wir sozusagen pokern mit der Solidität der Staatsfinanzen für kommende Generationen. Dieser Punkt ist ganz zentral meines Erachtens."
Nach Ansicht einer neuen ökonomischen Schule der Geldtheorie verfügen Staaten sogar prinzipiell über unerschöpflich viel Geld. Ein Ende der Arbeitslosigkeit, Armut und Klimakrise müssten demnach nicht am Geld scheitern. Die Rede ist von der Modern Monetary Theorie. Der Ökonom Dirk Ehnts gehört zu den deutschen Vertretern dieser Theorie, der zur Folge der Staat problemlos Geld schaffen und ausgeben kann, solange die volkswirtschaftlichen Kapazitäten nicht ausgelastet sind. Der Staat sei mit seiner Fiskalpolitik sogar dringend gefordert, weil die Geldpolitik mit ihrem Latein am Ende sei, etwa im Kampf gegen hohe Arbeitslosigkeit. Dirk Ehnts:
"Diese Idee, dass man mit Geldpolitik aus dieser Krise noch raus wachsen kann, dass bei einem Nullzins die Investitionen dann doch irgendwann wieder hochgehen und wir quasi wieder das alte Normale wiederbekommen, dass quasi die Zentralbank letztendlich der Regulierer der Wirtschaft ist, da wissen wir jetzt genau, das ist vorbei, das ist für mindestens 10, 20 Jahre mindestens vorbei. Also wenn der Staat quasi die Privatinvestitionen nicht mehr beeinflussen kann und nicht mehr erhöhen kann durch Zinssenkung, dann bleibt ja nur noch Fiskalpolitik. Das heißt wir können nur noch die Staatsausgaben erhöhen, wenn wir Arbeitslosigkeit haben, ansonsten kann der Staat ja gar nichts mehr machen."
Clemens Fuest hält wenig von dieser Theorie: "Wenn man sich so verhält, das heißt, wenn sagt, das Signal gibt, in Zukunft finanzieren wir den Staat nicht mehr durch Steuern, sondern einfach in dem die Notenbank Geld druckt. Das wäre ja eine Art Vorstufe zumindest zum Paradies, weil es ist ja viel schöner keine Steuern zu zahlen und sich einfach nur durchzuhangeln mit Gelddrucken. Das Problem ist, dass dann vielleicht doch Inflation zustande käme. Und das sollte man lieber nicht ausprobieren."

Dirk Ehnt: "Nur eine Frage der Zeit, bis die Schuldenbremse beseitigt wird"

Andererseits ist es fraglich, ob Deutschland überhaupt zum Sparkonzept der Vorkrisenzeit zurückkehren kann, als alle wirtschaftlichen Akteure hier zu Lande sparten: Der Staat wegen der Schuldengrenze, die Bürger, weil sie seit der Rentenreform mehr privat vorsorgen müssen, die Unternehmen, weil der hiesige Standort wegen der fehlenden staatlichen Investitionen und unzureichender Nachfrage zunehmend unattraktiver wurde. Diese Rechnung konnte nur aufgehen, weil Deutschland Geld im Ausland anlegen konnte. Das funktioniert wiederum nur, wenn man für mehr Geld Güter und Dienstleistungen verkauft als einkauft.
"Ich glaube da kann Deutschland nicht mehr so wie vor zehn oder 20 Jahren noch darauf hoffen, dass der Rest der Welt das einfach ignoriert, weil es denen halt relativ gut geht. Das ist eine andere Lage inzwischen. Auch wenn man immer Trump vorgeworfen hätte, America first wäre eine ganz schlechte Wirtschaftspolitik und auch populistisch. Biden macht ja nichts anderes und auch zu recht. Die USA haben ja auch ein riesiges Problem, die haben nicht genug Arbeitsplätze, die haben nicht genug Industriearbeitsplätze."
Dirk Ehnt fände es sinnvoll, wenn der deutsche Staat weiter aus dem Vollen schöpfen und die selbst gesetzte Begrenzung beseitigen würde.
"Meiner Meinung nach ist es nur eine Frage der Zeit, bis die Schuldenbremse beseitigt wird. Auch die politischen Parteien, die werden jetzt in Bezug auf den Wahlkampf ein bisschen Testballons steigen lassen, so interpretiere ich das jetzt auch gerade von der CDU. Aber ich denke schon, dass den wirtschaftspolitischen Entscheidenden dort klar ist, dass wir mit der Schuldenbremse an die Wand fahren, wirtschaftspolitisch."
Auch Fachleute weniger radikaler ökonomischer Denkrichtungen fordern höhere Staatsausgaben. Aber führt diese Debatte auch zu einer anderen Politik? Politikökonom Lukas Haffert:
"In Krisen gibt es immer eine Veränderung des Diskurses, es gibt immer die Vermutung, dass die Krise jetzt zu einer dauerhaften Neujustierung zum Beispiel der Rolle des Staates führen wird. Das haben wir aber in der Finanzkrise auch gesehen."
Damals blieben Änderungen aus. Könnte es dieses Mal anders sein?
"Die Frage ist natürlich, stehen hinter diesen veränderten Diskursen jetzt auch Gruppen, die daraus dauerhaft ein politisches Anliegen machen und das dauerhaft politisch verfolgen und am Ende durchsetzen."