Der 10. März 2019 war der Tag, an dem eine neue Zeitrechnung für die Federal Aviation Administration, kurz: FAA – begann, für die amerikanische Luftfahrtbehörde, die bis dahin als die unbestrittene globale Autorität in der Welt des Flugverkehrs galt. Es war der Tag, an dem der Ethiopian Airlines Flug 302 kurz nach dem Start in der äthiopischen Hauptstadt Addis Abeba zerschellte. Das war mehr als der tragische Unfall eines Flugzeugs, das in den USA entwickelt und gebaut worden war. Denn der Unfall hatte einen Vorläufer: Weniger als fünf Monate zuvor war bereits eine Maschine der indonesischen Fluglinie Lion Air vom gleichen Typ – eine Boeing 737 Max – unter ähnlichen Umständen nahe Jakarta ins Meer gestürzt.

"The Boeing 737 Max 8 is the same model that went down in the Indonesian Lion Air jet crash in October…. "

Bei den Abstürzen starben insgesamt 346 Menschen. Die weltweite Flotte von knapp 400 Boeing Max-8 und Max-9-Flugzeugen ist seit Mitte März dieses Jahres am Boden. Die Untersuchungen über die Unfälle laufen noch, doch erste Ergebnisse lassen vermuten: Bei beiden Abstürzen spielte eine Stabilisierungssoftware mit dem Namen MCAS eine Schlüsselrolle. Die Trimmautomatik – eigentlich entwickelt, um einen gefährlichen Strömungsabriss zu verhindern – schickte die Flugzeuge in einen tödlichen Sinkflug. Die Folgen: Die Aufträge beim US-Luftfahrtgiganten Boeing brachen ein, das Unternehmen verlor seinen Titel als weltgrößter Flugzeugbauer an den europäischen Erzrivalen Airbus. Und auch für die amerikanische Luftfahrtbehörde FAA habe die Absturzserie fatale Konsequenzen, sagt Alan Armstrong, Luftfahrtanwalt in Atlanta.

Die FAA habe stets und zu Recht einen ausgezeichneten Ruf gehabt. Bis jetzt. Dies sei ein trauriges Kapitel in der Geschichte der amerikanischen Luftfahrt, sagt Armstrong. Der Vorwurf: Die FAA hätte wissen müssen, dass die Technologie nicht sicher gewesen sei. Zumindest aber hätte sie viel früher ein Flugverbot für die Maschinen des Typs 737 Max verhängen sollen. Denn genau damit ließ sich die FAA lange Zeit: Sie war eine der letzten Flugaufsichtsbehörden weltweit, die ein Betriebsverbot verhängte.

"The Boeing 737 Max crash killed my wife, my three children and my mother-in-law…"

Sagte der Kanadier Paul Njoroge bei einer Anhörung vor Abgeordneten des Repräsentantenhauses in der vergangenen Woche. Seine Frau, seine drei Kinder und seine Schwiegermutter kamen bei dem Absturz der Ethiopian Airlines ums Leben. Auch er findet: Die FAA hätte wissen müssen, dass es Probleme mit dem Flugzeug gab, dass es Abstürze mit Toten geben könnte. Zusätzlich zu den technischen Untersuchungen der Unfallhergänge hat das US-Justizministerium eine strafrechtliche Untersuchung gegen Boeing eingeleitet. Und die betrifft auch die die FAA, die als staatliche Agentur für die Zertifizierung von Flugzeugen und die Sicherheit des Luftverkehrs zuständig ist.

Die Folgen des Boeing-Max-Desasters sind nicht nur in den USA, sondern auch weltweit zu spüren. Mehr als 80 Prozent der stillgelegten Flugzeuge werden von nicht-amerikanischen Gesellschaften geflogen.

"Da wird hinter verschlossenen Türen gerade sehr viel kommuniziert. Und ob die Europäer die Reparaturen von Boeing und die Wiederzulassung durch die FAA so einfach abnicken, das weiß ich nicht."
Sagt Luftfahrtanwalt Armstrong. Bislang habe sich die EASA, die Flugsicherheitsagentur der EU, weitgehend an den Entscheidungen der FAA orientiert. Das war der Normalfall. Doch nichts ist mehr normal seit den Abstürzen der beiden 737-Max-Flüge. Die Unfälle könnten zu einem tiefen und möglicherweise permanenten Vertrauensverlust führen.

Anfang Juli schickte die EASA eine Checkliste mit erforderlichen Reparaturen an die FAA und Boeing. Die meisten Forderungen der Europäer stimmen mit denen der FAA überein. Doch verweist die EASA auch auf ein Problem, das die FAA bislang nicht angesprochen hat: Angeblich lässt sich der Autopilot der Boeing Max nicht ohne Probleme abschalten.
"Here at the Federal aviation administration, our mission is to provide the safest and most efficient aerospace system in the world."
Die FAA: Laut einem Informations-Video ist es ihre Aufgabe, das sicherste und effizienteste Luftfahrtsystem der Welt zu schaffen.

Die Federal Aviation Administration wurde 1958 vom US-Kongress in Reaktion auf eine Unfallserie gegründet. Seit Ende der 60er Jahre ist sie Teil des Verkehrsministeriums. Die Behörde mit Sitz in Washington, DC, hat rund 46.000 Mitarbeiter und ein Jahresbudget von rund 18 Milliarden Dollar. Das Aufgabengebiet der FAA ist riesig, sagt der Hamburger Luftfahrtexperte Heinrich Großbongardt im Gespräch via Skype:

"Alles, was in den USA die Fliegerei betrifft, egal, ob ich Berufspilot oder Privatpilot bin, ob ich einen großen Airport betreibe oder nur einen kleinen Landplatz in der Provinz, in jedem Fall ist immer die FAA mein Ansprechpartner."

Zu den Aufgaben der FAA gehören die Flugsicherung, die Kapazitätsplanung von Flughäfen, die Lizensierung von Piloten und Fluglotsen, die kommerzielle Raumfahrt, und eben auch der Bereich, der jetzt im Zuge der Boeing-Max-Unfälle ins Blickfeld geraten ist: die Zertifizierung von Flugzeugen sowie von Fertigungs- und Instandhaltungsbetrieben. Die EASA ist mit 840 Mitarbeitern wesentlich kleiner als die FAA. Und sei auch sonst nur teilweise mit der US-Behörde vergleichbar, sagt Großbongardt.

"Die Schnittmenge zwischen beiden Behörden besteht einmal in der Zulassung von Flugzeugen, in der Musterzulassung von Flugzeugen, von neuen Flugzeugen. Sie besteht darin, dass Standards gesetzt werden, Regeln gesetzt werden für den Flugbetrieb für Luftfahrtpersonal, also für die Piloten, welche Anforderungen müssen sie erfüllen, und für den Betrieb von Fluggesellschaften."

Diese Standards unterschieden sich zwar im Detail, allerdings war es bislang üblich, dass eine Flugzeugzulassung für Boeing durch die FAA in Europa übernommen wurde – und umgekehrt eine Zulassung für Airbus durch die EASA in den USA. Auch war es allgemein akzeptiert, dass die FAA die globalen Standards in der Luftfahrt setzte.

Doch seit den Boeing-Max-Unfällen ist die FAA in ihrer globalen Führungsrolle angezählt. Das Dilemma der Superbehörde liege in ihrer selbstgesetzten Aufgabe, sagt Luftfahrtanwalt Armstrong, der eine Fluglizenz als Privatpilot hat.

"Die Situation rund um die Boeing Max unterstreicht die Spannung zwischen der doppelten Verpflichtung der FAA – nämlich Luftfahrt gleichzeitig zu fördern und zu regulieren, das Tempo der Entwicklung anzukurbeln und gleichzeitig zu drosseln. Da gibt es einen inneren Interessenkonflikt zwischen diesen beiden Mandaten."

Aus dieser widersprüchlichen Aufgabe entspringt auch ein Teil der massiven Kritik, der sich die FAA seit der Unfallserie der Boeing Max ausgesetzt sieht.

Einer der Vorwürfe: Boeing habe zu spät und zu zögerlich auf die Abstürze reagiert. Tatsächlich war Piloten weltweit bis zu dem Lion-Air-Unfall nicht einmal bekannt, dass die Boeing 737 Max – ein Mittelstrecken-Flugzeug, das in dieser Version erst seit zwei Jahren im Betrieb ist – mit einer neuartigen Trimmautomatik ausgestattet ist und deshalb anders reagiert als die alten 737-Modelle. Die Lion-Air-Piloten wussten also gar nicht, dass sie gegen eine Software ankämpften. Nach dem Absturz der Lion Air im Oktober 2018 veröffentlichte Boeing ein Sicherheitsupdate im Piloten-handbuch, das auf die MCAS-Trimmautomatik hinwies – eine Maßnahme, die die FAA als ausreichend befand. Und selbst nach dem Absturz des Ethiopian-Airlines-Flugs am 10. März sah die FAA zunächst keinen Anlass, ein Flugverbot für das Unglücksmodell in den USA zu verhängen. In einem Statement der FAA vom 11. März heißt es:

"Externe Berichte sehen Ähnlichkeiten zwischen diesem Unfall und dem Unfall des Lion Air Flugs 610. Allerdings hat die Untersuchung gerade erst begonnen, und sie hat bislang keine Daten generiert, die diesen Vergleich rechtfertigen oder konkrete Maßnahmen erfordern."

Erst nachdem die anderen großen Luftfahrtbehörden in China, Brasilien und Europa, die Boeing 737 Max stillgelegt hatten und als US-Präsident Donald Trump ein so genanntes "Grounding" der Maschinen in den USA anordnete, zog die FAA am 13. März nach – drei Tage nach dem Absturz des Ethiopian-Airlines-Fluges.

"I think that’s extraordinary and a bit embarrassing for us in America."

Ein ungewöhnlicher und eigentlich ziemlich peinlicher Vorgang, findet Alan Armstrong.

Rickey Smith sieht das etwas anders. Smith ist Testpilot, er fliegt seit 47 Jahren, hat im Cockpit von mehr als 100 verschiedenen Flugzeugtypen gesessen – darunter Lear-Jet, Falcon, Cessna, Gulfstream und auch Boeing. An diesem Tag arbeitet er in einem Hangar auf einem kleinen Privatflughafen südlich von Atlanta. Das Rollfeld glitzert in der Mittagshitze.

"Typically, the decision to ground an airplane takes due process…"

Normalerweise verlaufe die Stilllegung eines Flugzeuges nach einem genau festgelegten Verfahren, sagt er. Die FAA habe so gehandelt, wie es vorgeschrieben sei. Die Behörde könne nicht einfach ohne vorliegende Daten zum Unfallhergang ein Flugzeug aus dem Verkehr ziehen.

Ein weiterer Vorwurf an die FAA betrifft den Zertifizierungsprozess. Tatsächlich lagert die FAA die Zertifizierung teilweise aus – und zwar an lizensierte Prüfer innerhalb der Unternehmen selbst, zum Beispiel an Boeing. Alan Armstrong:

"In der Theorie würde die FAA die Konstruktion und alle gesammelten Daten über das Verhalten eines Flugzeugs selbst prüfen. In der Praxis läuft das nicht so. In der Praxis entwickelt Boeing ein Flugzeug, sammelt und wertet die eigenen Daten aus, präsentiert diese Auswertung der FAA, und die FAA nickt sie ab. Zugespitzt gesagt, zertifiziert sich Boeing also selbst."

Die hohe Eigenverantwortung von Herstellern und Instandhaltungs-betrieben habe durchaus eine lange Tradition in der Luftfahrt, auch in Europa, sagt Experte Großbongardt.

"Da gibt die Behörde den Rahmen vor, die bestimmt, wie die einzelnen Standards erfüllt sein müssen, guckt an bestimmten kritischen Stellen rein, aber da steht nicht hinter jedem Ingenieur bei Airbus, der einen Test macht, ein Mitarbeiter des EASA."

In den USA hat die allzu große Nähe zwischen der FAA und Boeing, zwischen Staat und Luftfahrtindustrie, zwischen Regulierer und Reguliertem bereits in der Vergangenheit zu Spannungen geführt. So kam es mehrfach zu Problemen mit den Cargo-Türen bei den Modellen 747 und 777, doch Boeing reagierte verspätet oder nur zögerlich auf Weisungen der FAA.

Vor allem ein Fehler erwies sich als fatal: Die Flugzeuge der Max-Baureihe sind zwar mit zwei Sensoren für den kritischen Anstellwinkel ausgestattet.* Der richtige Anstellwinkel der Flügel sorgt für den Auftrieb des Flugzeugs. Die verbaute Software wertet aber nur das Signal von einem Sensor und nicht von beiden aus. Im Fall der Unglücksmaschinen sendete ein Sensor offenbar inkorrekte Daten über einen zu steilen Winkel und einen drohenden Strömungsabriss an die Trimmautomatik, die als Reaktion einen Sinkflug einleitete. Armstrong hält die Konstruktion – die Entscheidung für einen einzelnen Sensor – für hochriskant:

"Beim Bau von Flugzeugen sind Redundanzen eine gute Sache. Wenn man sich als Pilot auf Daten von zwei Systemen statt nur von einem verlassen kann, erreicht man in der Regel ein korrektes Ergebnis. Und es gibt ein Backup für den Fall, dass ein System ausfällt."

Ein Konstruktionsfehler, auf den auch Testpilot Rickey Smith verweist. Und von dem die FAA gewusst haben muss.

"Testpiloten der FAA haben die Max-Flugzeuge geflogen. Sie kannten das System. Aber sie befanden, dass das Design nur ein geringes Risiko darstellte. Das war wahrscheinlich auch eine korrekte Annahme für Flugzeuge und Crews in den USA und Europa. Aber für Entwicklungsländer, in denen die Schulung von Piloten nicht unbedingt den westlichen Standards entspricht, war das ein hohes Risiko – das schließlich zum Verlust von zwei Flugzeugen geführt hat."

Mangelnde Erfahrung und unzureichendes Training der Piloten hätten zu den Unfällen beigetragen – das betonen auch Luftfahrtexperten Armstrong und Großbongardt. Die Piloten der Unglücksmaschinen hätten das Problem mit der Trimmung offenbar nicht schnell genug erkannt – und auch nicht gewusst, wie sie die Bordautomatik deaktivieren konnten. Was in Schwellenländern besonders dramatisch ist, stellt jedoch auch für Industrienationen zunehmend ein Problem dar: das teilweise unzureichende Pilotentraining.

Auch nach den beiden Abstürzen und den folgenden Reparaturen an der 737 Max halten Boeing sowie einige Airlines bislang daran fest: Statt eines Trainings im Flugsimulator sei ein iPad-Kurs für die Updates an der 737 Max ausreichend. Das stößt auf scharfe Kritik von Experten wie Chesley "Sully" Sullenberger, in den USA auch als der "Held vom Hudson" bekannt. Der Flugkapitän, mittlerweile im Ruhestand, aber noch als Gutachter tätig, hatte 2009 eine Maschine mit 155 Menschen an Bord nach einem doppelten Triebwerksausfall sicher auf dem Hudson River in Manhattan gelandet.

"We should all want pilots to experience these challenging situations for the first time in the simulator, and not in-flight with passengers and crew on board."

Wir sollten alle ein Interesse daran haben, dass Piloten solche kritischen Situationen zum ersten Mal im Flugsimulator erleben, und nicht während eines tatsächlichen Fluges mit Passagieren und Crewmitgliedern an Bord, sagte Sullenberger bei einer Kongressanhörung. Neben Konstruktions-fehlern, technischen Fehlern und laxer Aufsicht der FAA sei ferner der wirtschaftliche Druck mitverantwortlich für die Unfälle, betont Luftfahrtanwalt Armstrong.

Im ewigen Wettlauf mit dem europäischen Erzrivalen Airbus kündigte Boeing 2011 den Bau einer neuen Version seines Bestsellers 737 an – und zwar als direkte Konkurrenz zur modernisierten Variante des Airbus A320 Mittelstreckenfliegers.

"Das Flugzeug wurde überstürzt auf den Markt gebracht. Alle Beteiligten waren in großer Eile, denn Boeing konkurrierte mit Airbus, und jede Verzögerung würde Millionen von Dollar kosten."

Sagt Armstrong. Die transatlantische Konkurrenz habe dazu geführt, dass Boeing bei der Konstruktion der neuen 737-Max-Baureihe den schnelleren und vermeintlich billigeren Weg wählte – zu Lasten der Sicherheit, aber mit dem Segen der FAA. Als vorläufige Bilanz der Boeing-Max-Unfälle bleiben 346 Tote, ein tiefer Vertrauensverlust in Industrie und Flugaufsicht und ein gestörtes Verhältnis zwischen der FAA und den internationalen Luftfahrt-behörden, vor allem der EASA.

"Das heißt: für Boeing und für Airbus wird es wechselseitig schwieriger, aufwendiger, neue Flugzeuge zuzulassen."

So dürfte auch die Wiederzulassung der Boeing 737 Max länger dauern – zumindest länger als ursprünglich von Boeing angekündigt. Eigentlich sollte das Flugzeug bereits im September wieder fliegen. Doch nun dürfte sich dessen Rückkehr bis Dezember, vielleicht sogar bis ins kommende Jahr hinziehen. Luftfahrtanwalt Alan Armstrong ist überzeugt: Die FAA wird dabei alles tun, um Einigkeit mit den internationalen Luftfahrtagenturen zu signalisieren:

"Die FAA will, dass die großen Flugaufsichtsbehörden gleichzeitig grünes Licht geben. Die Vorfälle rund um die Boeing Max haben viel öffentliche Aufmerksamkeit erregt, negative Aufmerksamkeit. Die FAA wird das Flugzeug nicht fliegen lassen, bevor die Europäer, die Chinesen und die anderen Agenturen die Reparaturen geprüft und abgesegnet haben. Einen Alleingang wird die FAA nicht wagen."

*Wir haben einen Fehler korrigiert, der den kritischen Anstellwinkel der Flugzeuge der Max-Baureihe betrifft.