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StartseiteHintergrundDobrindts Wette gegen das Europarecht04.03.2015

Pkw-MautDobrindts Wette gegen das Europarecht

Gegen alle Widerstände will Verkehrsminister Dobrindt die Pkw-Maut in Deutschland einführen. Dabei gehen Regierung wie Opposition davon aus, dass das Gesetz vor dem Europäischen Gerichtshof landet. Wie man die Maut sicher europarechtskonform gestalten könnte, scheint allerdings gar niemand zu wissen. Da helfen auch neue Ausnahmeregelungen nichts.

Von Benjamin Dierks

Bundesverkehrsminister Alexander Dobrindt (CSU) nimmt am 25.02.2015 in Berlin an der Kabinettssitzung teil. (picture alliance / dpa/ Maurizio Gambarini)
Bundesverkehrsminister Alexander Dobrindt (CSU) bei einer Kabinettsitzung in Berlin (picture alliance / dpa/ Maurizio Gambarini)
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"Hier rechts, das ist unsere Hauptproduktion, ja, und hier sieht man es, soweit das Auge reicht, stehen da Pflanzen, hier nebenan stehen Hängegeranien."

Ein kleiner Schritt durch eine unscheinbare Glastür und Bennie Kuipers steht in seinem Reich. Joghurtbechergroße Blumentöpfe säumen den Boden im Gewächshaus. Darüber schweben Kuipers Mitarbeiter auf gleitenden Plateaus aus Holzplanken, Kopf und Arme hängen vorn über. Die Männer und Frauen stecken kleine Hölzer in die Töpfchen, damit die Geranien Halt haben, wenn sie wachsen.

"Die fliegen drüber. Der Wagen fährt ganz langsam darüber her und die Mitarbeiter stecken die Stäbchen rein."

Bennie Kuipers ist Inhaber und Chef von Emsflower, dem größten Topfpflanzen-Züchter in Europa. Und im Moment ist Hochbetrieb. Der Großteil der Blumen wird im Frühjahr und im Sommer verkauft.

"Es sieht so einfach aus, aber dahinter steckt vor allem unglaublich viel Erfahrung."

Bennie Kuipers kommt aus den Niederlanden und den Familienbetrieb gründete sein Vater einst dort. Aber Kuipers wollte dahin, wo er die meisten Pflanzen verkauft, nach Deutschland. 2004 bezog das Unternehmen den neuen Hauptsitz im südlichen Emsland.

"Und wir sind hier jetzt zehn Jahre in Emsbüren und sind eigentlich froh, dass wir den Schritt damals gemacht haben, hier schön an dem Autobahnkreuz, das ist gut für die Logistik, auch unsere Mitarbeiter können schnell kommen.

Kommen sollen aber nicht nur die Mitarbeiter, sondern auch Kunden. Kuipers hat gerade ein großes Gartencenter eröffnet, gleich gegenüber vom Firmensitz. Ein Tropenhaus hat er eingerichtet, um Gäste zum Erlebnis-Einkauf anzulocken. Kanarienvögel zwitschern im Restaurant. Das Konzept kommt bislang gut an. Und unter den Besuchern sind viele Niederländer. Aber nun fürchtet Kuipers, dass die nicht mehr kommen, wenn die Bundesregierung im kommenden Jahr eine Maut für Pkw auf deutschen Fernstraßen einführt.

"Wir haben ungefähr 300.000 Besucher, das muss in den kommenden Jahren eigentlich viel mehr werden. Das Gartencenter ist gerade fertig und das muss sich noch entwickeln, wir müssen Richtung 500.000 bis 700.000 Besucher, eigentlich bezahlende Kunden. Und ich bin mir sicher, dass ein Großteil von den Holländern wegbleibt."

So wie Kuipers befürchten viele Unternehmer in der Grenzregion empfindliche Einbußen. 500 Millionen Euro pro Jahr will Bundesverkehrsminister Alexander Dobrindt mit der Infrastrukturabgabe unter dem Strich einnehmen. Sein Ministerium prognostiziert, dass rund 24 Millionen Ausländer entweder die Jahresmaut zahlen oder eine Kurzzeitvignette kaufen. Die Große Koalition hatte sich am Ende des vergangenen Jahres auf das Vorhaben festgelegt. Es ist in erster Linie ein Prestigeprojekt der CSU, mit dem die Christsozialen in Bayern Wahlkampf gemacht hatten. Die sogenannte Ausländermaut sollte all jene in Bayern befriedigen, die sich über Maut-Gebühren in Österreich und der Schweiz ärgerten. Nun sollen nicht nur Ausländer, sondern auch deutsche Autofahrer zahlen. Wer seinen Wagen in Deutschland angemeldet hat, soll allerdings bei der Kfz-Steuer entlastet werden. Die Maut darf jene Autofahrer nicht zusätzlich belasten, so lautet die Bedingung von Bundeskanzlerin Angela Merkel. Ungerecht finden das viele Nachbarn Deutschlands.

Widerstand im Ausland gegen deutsches Maut-Konzept

"Politiker müssen Barrieren wegnehmen an den Grenzen und keine neue bauen und die Maut ist eine neue Barriere, die gebaut wird."

Sagt Michael Sijbom, Bürgermeister von Losser. Keine halbe Stunde dauert es mit dem Auto von Bennie Kuipers Blumenhof in die niederländische Gemeinde.

"Losser liegt an der deutschen Grenze, an der Autobahn von Amsterdam nach Berlin. Und eigentlich ist es für uns als Losser, üblich, nach Deutschland zu fahren, tagtäglich, eigentlich gibt es für uns kaum eine Grenze."

Selbst für Fahrten in andere Städte im eigenen Land benutzen Sijboms Landsleute häufig deutsche Autobahnen, vor allem die parallel zur Grenze verlaufende A31. Und sie haben sogar Geld zugeschossen, um sie zu bauen. Die Planung zog sich jahrelang hin. Schließlich wurde der Bau regional und privat mitfinanziert. Niederländische Gemeinden, Verbände sowie Unternehmen beteiligten sich an den Kosten.

"Wir haben zum Teil die 31 bezahlt, ich glaube 16 Millionen haben wir aus den Niederlanden dafür bezahlt, dass die 31 schnell fertig wird, und deshalb verstehen wir nicht, dass wir demnächst dann auch noch mal zahlen müssen, zumal die deutschen Einwohner das Geld ja zurückbekommen, die Maut."

Sijbom sorgte für Aufsehen, als er in Losser Anti-Maut-Aufkleber auf Autos klebte und Bilder davon über Twitter verbreitete. "Für die Region, gegen die Maut", steht darauf, auf Niederländisch und Deutsch. Die Sticker kamen aus dem deutschen Nordhorn. Sijbom ist froh, dass er nicht allein ist mit seinem Unbehagen.

"Wir leben hier zusammen, wir leben hier eigentlich im Herzen von Europa, wir fühlen uns auch wie Europäer, ob Deutsche oder Niederländer, und deshalb verstehen wir auch nicht, ob Deutsche oder Niederländer, dass die einen zahlen müssen und die anderen nicht. Das Unrecht fühlt sich nicht gut an."

Es fühlt sich nicht gut an, aber ist es auch tatsächlich Unrecht – europäisches Unrecht? Das ist einer der größten Knackpunkte im Streit um die Maut. Denn ob die Abgabe mit den europäischen Verträgen vereinbar ist, das ist umstritten. Verstößt sie gegen Europarecht, droht sie an der Brüsseler EU-Kommission oder vorm Europäischen Gerichtshof in Luxemburg, kurz EuGH, zu scheitern. Mitglieder des Verkehrsausschusses im Bundestag sind heute nach Brüssel gereist, um sich ein Bild von der dortigen Einschätzung der geplanten deutschen Maut zu machen.

"Natürlich ist sie europarechtlich nicht ok, und das, was im Koalitionsvertrag steht, ist die Quadratur des Kreises: Es sollen nur die Ausländer belastet werden, keine Deutschen, und dann soll es mit Europarecht vereinbar sein."

Sagt Michael Cramer. Der Grünen-Politiker ist Vorsitzender des Verkehrsausschusses im Europäischen Parlament.

"Die Infrastrukturabgabe ist, und davon sind wir überzeugt, mit Europarecht vereinbar. Sie diskriminiert weder mittelbar noch unmittelbar, sie nimmt einen Teil einer Privilegierung für nicht in Deutschland zugelassene Fahrzeuge zurück. Wir werden von dem EuGH keine Probleme zu erwarten haben."

Erwidert Ulrich Lange von der CSU. Er ist Obmann der Unionsparteien im Verkehrsausschuss des Bundestages. Aber wer hat Recht? Eines ist klar: Eine Ausländermaut, wie sie die CSU großspurig im Wahlkampf angekündigt hatte, da herrscht kaum Zweifel, wäre krachend gescheitert. Eine Maut nur für Ausländer zu erheben, wäre eine direkte Diskriminierung von Bürgern anderer EU-Staaten. Und die verbietet das Europarecht. Deswegen hat der Verkehrsminister inhaltlich und rhetorisch nachgebessert: Statt einseitig ausländische Straßennutzer zu belasten wird die neue Regelung auf zwei Gesetze verteilt: die Erhebung der Maut für alle und die Senkung der Kfz-Steuer für deutsche Fahrzeughalter. Und aus der Ausländermaut wurde die Infrastrukturabgabe. Damit nur nicht der falsche Eindruck entsteht bei der skeptischen EU-Verkehrskommissarin Violeta Bulc.

Wie viel Ausländermaut steckt noch in der Pkw-Maut?

Die Frage ist also: Wie viel Ausländermaut steckt noch in der Pkw-Maut. Die Kommission hatte Dobrindt schon im Herbst davor gewarnt, die Pkw-Maut mit der Entlastung deutscher Autofahrer durch eine niedrigere Kfz-Steuer zu verbinden. Denn die Europäischen Verträge verbieten nicht nur die direkte, sondern auch die indirekte Diskriminierung. Und die könnte gegeben sein, wenn zwar In- wie Ausländer Maut zahlen, aber nur die deutschen Autohalter auf Punkt und Komma entschädigt werden dafür, sagt Volker Boehme-Neßler, Rechtsprofessor an der Universität Oldenburg.

"Das heißt, der holländische Autofahrer muss die Pkw-Maut zahlen. Der deutsche muss sie auch zahlen, bekommt aber hinterher das Geld über die Kfz-Steuer wieder zurück, muss sie also unter dem Strich nicht bezahlen. Das ist nach europarechtlichen Maßstäben die sogenannte indirekte Diskriminierung."

Das CSU-geführte Verkehrsministerium beharrt hingegen darauf, dass es bisher ausländische Autofahrer seien, die bessergestellt würden als deutsche, weil sie sich nicht an den Kosten für die deutsche Infrastruktur beteiligen müssten. Das werde nun aufgehoben.

"Ich bleibe dabei, die Infrastrukturabgabe, sie ist sinnvoll, sie ist fair und sie ist gerecht. Sie ist fair, weil sie in den meisten Nachbarländern so gemacht wird. Sie ist sinnvoll, weil jeder Euro in die Infrastruktur investiert wird und sie ist gerecht, weil sie jeden, der die Straßen benutzt, angemessen an der Finanzierung beteiligt."

Lautet Dobrindts Dreiklang. Die Deutschen würden nicht bessergestellt, weil sie ja nach wie vor eine Kfz-Steuer entrichteten, wenn auch eine gesenkte, und zwar zusätzlich zur Maut. Minister Dobrindt beruft sich dabei auf ein vom Verkehrsministerium in Auftrag gegebenes Gutachten des Bonner Staatsrechtlers Christian Hillgruber. Dem stehen andere Gutachten entgegen. Die Universität Innsbruck etwa oder der wissenschaftliche Dienst des Bundestages bescheinigen der Maut sehr wohl eine europarechtswidrige Diskriminierung. Be- und Entlastungen durch Maut und Kfz-Steuer dürften nicht miteinander verbunden werden. Auch die Bundesländer stellten sich in einer Erklärung mehrheitlich gegen die Pkw-Maut.

"Wir haben niemanden gefunden, der darin einen Beitrag zu einem gemeinsamen Europa sieht, sondern man hat eher den Eindruck, hier wird eine Pegida-Maut ins Spiel gebracht."

Polterte der Grüne Winfried Hermann, Verkehrsminister von Baden-Württemberg. Gegner und Befürworter der Maut-Pläne werfen sich gegenseitig vor, die jeweiligen Gutachten seien nur minder aussagekräftig, da sie Auftragsgutachten seien und damit schon beeinflusst. Die Ergebnisse der Uni Innsbruck etwa wurden vom österreichischen Verkehrsministerium vorgestellt, das die deutsche Pkw-Maut ablehnt und wie die Niederlande vor dem EuGH eine Klage erwägt. Die Juristen des Bundestages wurden einmal von der SPD und einmal von den Grünen beauftragt.

Der Europarechtler Boehme-Neßler hält es für entscheidend, wie die Kfz-Steuer geändert wird.

Abschaffung alter Ungerechtigkeit oder Schaffung neuer Ungerechtigkeit?

"Eigentlich dürfte Deutschland seine Kfz-Steuer umbauen, ohne dass Europa konsultiert werden muss. In diesem einen Fall ist es aber anders. Wenn nämlich die Kfz-Steuer so umgebaut wird, dass es keinen anderen Sinn hat, als einfach nur den deutschen Autofahrern die Pkw-Maut zu erstatten, wenn das der entscheidende Sinn dieses Umbaus ist, dann ist es europarechtlich keine Änderung des Kfz-Steuergesetzes, sondern gleichzeitig mindestens eine indirekte Diskriminierung der ausländischen Autofahrer und dann wäre es verboten."

Der Verkehrsminister verweist zur Rechtfertigung gern auf andere europäische Mautsysteme. Allerdings gibt es keines, das den Bürgern die Mautkosten direkt über eine Steuersenkung erstattet. Und Boehme-Neßler weist darauf hin, dass der Europäische Gerichtshof stets mit im Blick habe, ob das Vorgehen eines EU-Mitglieds die europäische Integration voranbringt oder bremst.

"Die rechtlichen Regeln sind so angelegt, dass Europa weiter geht, die sind dynamisiert. Es gibt Normen in den europäischen Verträgen, die Bewegung und Fortschritt reinbringen wollen in Richtung mehr Integration, und der Europäische Gerichtshof sieht sich tatsächlich auch als Motor dieser Integration. Er legt die Normen, die entscheidenden Regeln, so aus, dass sie europafreundlich sind und die europäische Integration befördern."

Und dabei steht die Behauptung Dobrindts, dass lediglich eine Besserstellung ausländischer Autofahrer beseitigt werde, auf wackeligen Füßen. Das zeigt ein früherer Fall. 1990 klagten fünf EU-Staaten vor dem EuGH gegen die Einführung einer Lkw-Maut in Deutschland, die zwar nicht eins zu eins, aber auch über eine Senkung der Kfz-Steuer abgefedert werden sollte. Die Richter stoppten das Gesetz. In vielen Punkten lassen sich die beiden Fälle nicht vergleichen, weil andere Bedingungen herrschten. Wohl aber schrieb der EuGH einen Grundsatz fest, der auch heute eine Rolle spielen dürfte: Wenn ein Land eine Ungerechtigkeit wegen unterschiedlicher Steuern und Abgaben vermutet, darf es sie nicht seinerseits durch eine neue Ungerechtigkeit ausgleichen – also durch eine einseitige Belastung ausländischer Fahrzeuge. Was auch die spätere Koalition aus SPD und Grünen zu spüren bekam, wie Grünen-Politiker Michael Cramer einräumt, der dem Verkehrsausschuss in Brüssel vorsitzt:

"2004, die rot-grüne Regierung wollte ebenfalls die Lkw-Maut einführen und die Kfz-Steuer senken. Nachdem sie aber genug Druck aus Brüssel kriegten, haben sie es gelassen."

Grundsätzlich aber sei es richtig, die Kosten für die Straßennutzung nicht über Steuern auf die Allgemeinheit abzuwälzen, sondern die zu belasten, die die Kosten verursachen, sagt Cramer. Das ist ein Standpunkt, den die EU-Kommission teilt und in Europa verankern will. Deswegen steht sie dem Maut-Vorhaben der Bundesregierung auch zwiegespalten gegenüber. Joao Machado, der oberste Beamte im Verkehrsressort der Kommission, sagte in einer Sitzung im EU-Parlament, er stehe sehr wohl für das Prinzip, dass der Nutzer zahlt, nicht aber für das Prinzip, dass der Ausländer zahlt.

"Die Kommissarin hat aber auch klar zum Ausdruck gebracht, dass sie zuversichtlich sei, dass eine Infrastrukturabgabe europarechtskonform gestaltet wird und werden kann."

Sagt CSU-Verkehrspolitiker Lange. Diese Äußerung von Bulc muss nun herhalten für die Hoffnung im Unionslager, dass die Kommission schon zustimmen werde. Die Stimmung zwischen dem Bundesverkehrsministerium und der EU-Kommission ist nicht eben gut. Verkehrskommissarin Violeta Bulc hatte Minister Dobrindt vor dem Kabinettsbeschluss zur Maut am 17. Dezember geschrieben, dass die Bedenken der Kommission nicht ausgeräumt seien. Neben der indirekten Diskriminierung ausländischer Autofahrer kritisierte sie, dass Kurzzeitvignetten für Ausländer unverhältnismäßig teuer seien. Die kurz gehaltene Antwort des Ministeriums lautete, dass die Kommissarin wohl nicht alle Informationen beisammen gehabt habe. Und CSU-Politiker in Brüssel sekundierten, dass die Kommission sich nicht in das Gesetzgebungsverfahren einzumischen habe. Was nicht stimmt. Die Kommission meldet sich immer wieder zu Wort, wenn sie in einem Mitgliedsland einen Europarechtsbruch wähnt. So kann der noch abgewendet und ein juristisches Verfahren vermieden werden.

Juristen zweifeln an Vereinbarkeit des Maut-Gesetzes mit Europarecht

Die Bedenken gegen die Maut hegt der juristische Dienst der Kommission offenbar nach wie vor, wie der "Spiegel" berichtete. Mindestens in den zwei Punkten – indirekte Diskriminierung und überteuerte Kurzzeitvignetten - verstießen die Maut-Pläne gegen EU-Recht. Ein offizielles Urteil will die EU-Kommission sich erst bilden, wenn die Gesetzesvorhaben den Bundestag passiert haben. Der Vorsitzende des Verkehrsausschusses im Bundestag, der SPD-Politiker Martin Burkert, erwartet dabei noch einige Änderungen:

"Kein Gesetz geht so raus, wie es reingekommen ist, und das gilt auch für die Pkw-Maut."

Ansonsten sei die Maut ein CSU-Gesetz und das müsse die SPD nun eben schlucken, damit die Union auch weiterhin bei SPD-Projekten wie der Mietpreisbremse mitmacht. Außerdem tröstet die SPD sich damit, dass mit der Pkw-Maut auch die von ihr geforderte Ausweitung der Lkw-Maut kommt. Pragmatismus für den Burgfrieden in der Großen Koalition. Dennoch zweifelt kaum jemand aus der Opposition oder der Regierung daran, dass die Pkw-Maut am Ende vor dem EuGH landet. Schließlich können nicht nur die Kommission oder die Nachbarländer Deutschland vor dem Gerichtshof verklagen, sondern jeder einzelne Bürger. Sollte der EuGH eine Diskriminierung ausmachen, würde aller Voraussicht nach nicht die Maut kippen, sondern die Kfz-Steuersenkung. Damit wäre es gebrochen, dass Versprechen, dass es keine Mehrbelastung für deutsche Autofahrer gibt, warnt SPD-Mann Burkert.

"Ja, es ist zu befürchten, wenn das Gesetz den Europäischen Richtlinien nicht entspricht, dass der Europäische Gerichtshof deutlich macht, dass der deutsche Autofahrer belastet werden muss. Dann werden 4,3 Milliarden Euro in die Kassen fließen, aber das Wort der Kanzlerin ist damit passé."

Und wie könnte eine Alternative aussehen, die nach Europarecht Bestand hat?

"Ja, indem man eben auf die Entlastung der Deutschen verzichtet oder die Entlastung pauschaliert macht, also dass man sagt, wir senken die Kfz-Steuer pauschal um soundso viel, und macht das in irgendeiner Form vor- oder hinterher, aber nicht indem man eins zu eins den Belastungsbetrag durch die Maut genau hundert Prozent gegenrechnet gegen einen Entlastungsbetrag."

Sagt die Grünen-Verkehrspolitikerin Valerie Wilms. Und erhält Zustimmung von Europarechtler Boehme-Neßler. Sollte die Bundesregierung sich etwa entscheiden, grundsätzlich umzuschwenken von der Kfz-Steuer auf eine nutzerfinanzierte und zweckgebundene Maut, sei das vertretbar.

"Ob die beiden Gesetze zusammen europarechtlich durchgehen oder nicht, hängt davon ab, wie radikal und fundamental der Umbau der Kfz-Steuer ist. Wenn das mehr ist, als nur eine kleine Entlastung der deutschen Autofahrer, dann wäre es denkbar, dass das nicht gewertet wird vom Europäischen Gerichtshof als indirekte Diskriminierung, sondern als eigener steuerrechtlicher Umbau."

Neue Ausnahmeregeln für Grenzregionen geplant

Und dann gibt es noch die große Idee einer europaweiten Maut, die EU-Kommissarin Bulc bei ihrem Besuch Ende Januar in Berlin vorstellte. Die würden sich außer der CSU eigentlich alle wünschen. Nur: die kann dauern.

Auch Bennie Kuipers, der niederländische Blumenproduzent aus dem Emsland, wünscht sich mehr juristische Einheit in Europa.

"Es gibt so viele Unterschiede in den Gesetzen zwischen Deutschland und Holland und eigentlich müsste das ein wenig zusammenwachsen."

In der Produktionshalle fährt eine Ladung Primeln vorbei, fertig für den Versand. Und im Schmetterlingshaus baut eine Gruppe holländischer Besucher ihre Kameras auf. Zumindest für Kuipers und die anderen Grenzbewohner könnte die Sache noch einmal glimpflich ausgehen. Eine Ausnahme für Fahrten in Grenznähe sei nämlich schon geplant, sagt Martin Burkert, der Chef des Verkehrsausschusses im Bundestag. Die Belastung durch fernbleibende Besucher aus den Nachbargemeinden sei sonst zu groß.

"Und deshalb wird es eine Lösung geben, also keine Kontrollen in den Grenzgebieten. Wir schauen uns das aber im Gesetzgebungsverfahren noch einmal genau an, wie da die Formulierungen des Ministers sind."

Der normale Bewegungsradius im Grenzgebiet, der wird wohl auch weiter mautfrei möglich sein.

„Das Leben hält sich nicht an eine Seite, man lebt nahe der Grenze und man ist eigentlich an beiden Seiten tätig. So soll es ja auch sein, so ist ja die EU gemeint."

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