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StartseiteHintergrundWenn der Staat lenken und (be-)steuern will11.06.2019

Steuern als politisches InstrumentWenn der Staat lenken und (be-)steuern will

Staaten erheben Steuern, um mit den Einnahmen ihre Aufgaben bezahlen zu können. Aber über höhere und niedrige Abgaben kann ein Land auch versuchen, das Verhalten seiner Bürger zu beeinflussen - zum Beispiel, was die Reduzierung des CO2-Ausstoßes betrifft.

Von Caspar Dohmen

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Eine Frau raucht am in einem Wald bei Hamburg eine Zigarette (dpa / Christin Klose )
Verhaltenslenkung durch den Staat? Durch die Erhöhungen der Tabaksteuer in den Jahren 1977, 1982, 1992, 2004 sank der Zigarettenverkauf (dpa / Christin Klose )
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"Wir sind hier, wir sind dort, weil Ihr uns die Zukunft klaut. Wir sind hier, wir sind dort, weil Ihr uns die Zukunft klaut." Bonn. Schüler der Bewegung "Fridays for Future" schlagen Alarm.

Die Aktivisten fordern eine wirksame Klimapolitik - unter anderem eine Steuer auf das klimaschädliche Treibhausgas CO2, das beim Verbrennen fossiler Brennstoffe wie Öl und Kohle entsteht. Pro Kopf und Jahr sind es bei uns rund 9,6 Tonnen - doppelt so viel wie im internationalen Durchschnitt. Eine einzige Tonne CO2 verursacht dabei laut Umweltbundesamt Schäden in Höhe von rund 180 Euro. Die junge Bewegung verleiht alten Erkenntnissen Rückenwind.

Ottmar Edenhofer, Chefökonom am Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung: "Ich finde es gut, dass sich jetzt endlich die gesellschaftlichen Konflikte entzünden, weil das zeigt, dass wir jetzt endlich darüber reden, worüber wir schon 20 Jahre reden müssten, nämlich über die Lösung des Klimaproblems."

Beim ZNU Zukunftskongress der Universität Witten-Herdecke mahnt Edenhofer vor Unternehmern:

"Wir brauchen deswegen einen CO2-Preis, weil nur dann die fossilen Energieträger, die Nutzung der fossilen Energieträger entsprechend ihres Kohlenstoffgehalts bestraft wird."

Die Weltgemeinschaft hat sich beim Pariser Klimagipfel 2015 verpflichtet, die Erderwärmung bis Ende des Jahrhunderts gegenüber dem vorindustriellen Niveau deutlich unter zwei Grad zu halten - möglichst sogar unter 1,5 Grad. Bis 2050 will die EU den Treibhausgasausstoß deswegen um 80 bis 95 Prozent gegenüber 1990 verringern. Wie jeder Staat seinen Beitrag leisten will, bleibt ihm überlassen. Einige europäische Länder wie die Schweiz oder Schweden setzen bereits auf eine CO2-Steuer.

Demonstrierende junge Menschen stehen in Hannover hinter einem Transparent mit der Aufschrift: "Wir streiken bis ihr handelt". (picture alliance / Geisler-Fotopress / Patrick Graf)Eine Schülerdemonstration "Fridays for Future" in Hannover (picture alliance / Geisler-Fotopress / Patrick Graf)

Die Grünen, SPD und Linkspartei befürworten eine solche Steuer auch für Deutschland, CDU/CSU, FDP und AfD lehnen sie bislang ab. Angesichts der Diskussion stellt sich die Frage: Wie wirksam kann die Politik durch Steuern und Abgaben das Wirtschaftsgeschehen überhaupt steuern? Nils Goldschmidt lehrt Wirtschaft an der Universität Siegen und ist Vorsitzender der Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft:

"Ich glaube, es ist eine sinnvolle Idee Steuern auch dafür einzusetzen, um bestimmte wirtschaftliche, aber eben insbesondere gesellschaftliche Ziele zu erreichen. Eine Steuer ist ja nichts anderes als ein Aufpreis, natürlich reagieren Märkte auf Preise und wenn wir die Preise erhöhen, wird das Gut teurer und im Zweifel sinkt dadurch die Nachfrage. Also man kann durch Steuern lenken und das macht durchaus Sinn, wenn man bestimmte Ziele erreichen will."

Das Beispiel Alkopops

Der Gesetzgeber kann ein bestimmtes Verhalten seiner Bürger durch unterschiedliche Maßnahmen beeinflussen: Erstens kann er auf freiwillige Verhaltensänderungen drängen. Zweitens kann der Staat durch die Gestaltung von Preisen das Verhalten der Bürger beeinflussen: Durch Subventionen können Preise gesenkt oder durch Steuern erhöht werden. Drittens kann der Staat durch Gebote und Verbote bestimmte Verhaltensweisen vorschreiben. Und natürlich kann der Staat diese Maßnahmen kombinieren – wie zum Beispiel im Falle der sogenannten Alkopopgetränke.

Süße Mixgetränke etwa auf Wodka oder Rumbasis, die unter Suchtexperten als gefährliche Einstiegsdroge gelten, waren Anfang der 2000er-Jahre hipp unter jungen Leuten. Mitte 2004 verbot die Bundesregierung den Verkauf der Mischgetränke aus süßen Limonaden und harten Alkoholika an Minderjährige und verteuerte den Preis für eine Flasche mit 275 Millilitern und einem Alkoholgehalt von 5,5 Prozent um 80 bis 90 Cent.

Rolf Bösinger, beamteter Staatssekretär im Bundesfinanzministerium: "Wir haben hier schon erreichen können, dass die Herstellung sozusagen dieser Alkopopgetränke, jetzt wenn man die Flaschen nimmt, um 82 Prozent zurückgegangen ist."

Ein Jahr nach der Steuereinführung erfragte die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung Jugendliche nach den Gründen dafür, warum sie solche Getränke nicht mehr konsumierten. Die meisten gaben den Preis als Ursache an - 62 Prozent. Auch das Gesamturteil von Rolf Bösinger fällt positiv aus.

"Eigentlich haben die Lenkungssteuern schon auch zur Änderung des Verbraucherverhaltens insgesamt geführt."

Der Gesetzgeber hat den Begriff "Lenkungssteuer" nicht definiert. Über den Zweck schreibt der wissenschaftliche Dienst des Bundestages:

"Mit Lenkungssteuern sollen zwar auch Einnahmen für den Staat erzielt werden, in erster Linie kommt es jedoch darauf an, durch die Besteuerung bestimmter Waren und Dienstleistungen das Verhalten der Steuerpflichtigen zu lenken."

Wirken kann eine Lenkungsabgabe nur, wenn die Käufer auch die gewünschte Reaktion zeigen. Mit solchen Fragen hat sich die Sozialwissenschaftlerin und ehemalige Direktorin des Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung, Renate Mayntz, schon in den 1980er-Jahren befasst. Wer etwas mit Lenkungssteuern erreichen wolle, müsse erst einmal genau die Interessen der Betroffenen untersuchen – etwa bei Steuererhöhungen für Alkohol.

Die Raucher und die Tabaksteuer

"Wem macht denn das etwas aus, wenn Alkohol teurer wird? Ein ganz bestimmter Prozentsatz der Bevölkerung, der verdient genug, dem ist das vollkommen egal, was da bezahlt wird. Also wem macht das denn überhaupt was aus? Da muss man immer das Interessenprofil der Betroffenen angucken."

Ein Teil der Raucher reagierte etwa auf die Erhöhungen der Tabaksteuer in den Jahren 1977, 1982, 1992, 2004 – der Umsatz mit Zigaretten brach ein. Allerdings wichen manche Raucher auch aus und kauften geschmuggelte Zigaretten – deren Absatz wiederum stieg. Teilweise findet auch eine Verlagerung des Konsumverhaltens statt. So trinken mehr Jugendliche seit der Einführung der Alkopopsteuer Mischungen von Bier und Limonade. Auf diese Getränke erhebt der Bund keine Sondersteuer, weil sie keine Erzeugnisse aus Branntwein enthalten.

Neben dem Preis wirken weitere Faktoren auf das Verhalten der Verbraucher. Ob jemand raucht, kann auch etwas damit zu tun haben, wie gut Bürger über Krankheitsrisiken aufgeklärt sind. Eine Rolle spielen auch kulturelle Einflussfaktoren. Was früher angesagt war, kann aus der Mode kommen. Sozialwissenschaftlerin Renate Mayntz schildert dies anhand des teilweisen Rauchverbots:

"Da gibt es natürlich auch die Verbote: In Restaurants darf man nicht mehr – aus. Dann finden viele Leute das schon gar nicht mehr so angenehm. Und es gibt irgendeinen Kipppunkt. Leute, die rauchen, werden jetzt so scheel von der Seite angeguckt, die stehen vor den Hauseingängen oder vor den Restauranteingängen und irgendwann wollen die nicht mehr."

Zuckersteuer auf Softdrinks in Großbritannien

"This is a big moment in child health. I mean, it's a big signal."

Im März 2016 steht der englische Koch Jamie Oliver freudestrahlend vor dem britischen Parlamentsgebäude und freut sich im Fernsehsender BBC über die beschlossene Zuckersteuer für Softdrinks, die ab fünf Gramm Zucker pro hundert Milliliter greift. Weil Jamie Oliver eine gesündere Ernährung vor allem von jungen Menschen ein Anliegen ist, hatte er sich für die Einführung einer Zuckersteuer eingesetzt. Die Weltgesundheitsorganisation empfiehlt den Anteil des Zuckers an der täglichen Energiezufuhr auf fünf Prozent zu begrenzen, was bei einem Erwachsenen ungefähr 25 Gramm sind.

Ein Glas mit Cola steht neben einem Glas mit Orangenlimonade. (dpa/picture alliance/Lukas Schulze)Steuer auf Zucker? (dpa/picture alliance/Lukas Schulze)

Wer ein Dose Coca-Cola mit 250 Millilitern trinkt, nimmt aber bereits eine höhere Tagesdosis Zucker zu sich. Laut dem Unternehmen enthält ein Glas Coca-Cola 27 Gramm Zucker, was neun Stück Würfelzucker entspricht. Die Folgen übermäßigen Zuckerkonsums sind unter anderem Fettleibigkeit, Karies und Diabetes. Die Weltgesundheitsorganisation empfiehlt deswegen eine Steuer auf Zucker von 20 Prozent, um den Verbrauch zu senken. Ein Thema auch in Deutschland.

Finanzstaatssekretär Rolf Bösinger: "Es wird viel diskutiert über Zucker, es wird genauso viel diskutiert über Fette, wenn ich jetzt den gesamten Nahrungsbereich auch nehme. Und man muss da ein bisschen aufpassen, dass man, was die Steuern betrifft, übertreibt. Also man darf nicht den Bürger da ein Stück weit auch erdrücken. Großbritannien hat sicherlich eine Debatte hinter sich und hat dann auch bewusst das entschieden, in Deutschland ist das ja auch diskutiert worden, aber wir haben davon auch erst einmal Abstand genommen, weil die Koalition insgesamt für sich auch gesagt hat, dass es in dieser Legislaturperiode zu keiner Erhöhung der Steuern beispielsweise kommt."

Appelle an Hersteller, freiwillig weniger Zucker bei der Produktion zu verwenden, hatten wenig gefruchtet – alleine auf die Ankündigung der Zuckersteuer reagierten sie jedoch. Fast alle Hersteller veränderten Rezepturen - ersetzten Zucker durch Süßstoff. Verschiedene Studien belegen einen sinkenden Softdrinkkonsum nach Einführung einer Lenkungssteuer.

Patrick Graichen, Direktor der "Agora Energiewende", einer Denkfabrik für Umweltfragen.

"Es ist oft auch so, dass der Ankündigungseffekt mindestens so große Wirkungen hat wie die eigentliche Höhe des Preises. Das lässt sich auch belegen."

Das zeige das Beispiel der sogenannten Solarthermieanlagen zur Warmwassererzeugung. Davon kauften Bundesbürger nicht am meisten als die Ölpreise am höchsten waren, sondern als Russlands Präsident Wladimir Putin 2007 damit drohte, Europa den Gashahn zuzudrehen.

"Da war die Gefahr, dass das jetzt alles immer teurer wird und wir womöglich keine fossilen Brennstoffe mehr bekommen, das war das, was in den Medien war, das war das was die Leute befürchtet haben und deswegen haben sie investiert. Und insofern ist die Ankündigung und die glaubwürdige Politik, die sagt, das kommt jetzt, mindestens so wichtig wie die eigentliche Höhe."

Der Protest von "Fridays for Future" ist längst im politischen Berlin angekommen. Lothar Binding, Steuerfachmann der SPD im Bundestag, bekommt Anrufe und E-Mails von Bürgern aus seinem Wahlkreis Heidelberg-Weinheim.

"Viele sagen, jetzt müssen euch diese Kinder aus der Schule erzählen, dass ihr was tun müsst. Die Erkenntnis habt ihr seit 30, 40 Jahren und ihr tut nicht genug."

Lenkungssteuern und Steuereinnahmen

Der Grünen-Mitgründer Lukas Beckmann zieht eine niederschmetternde Bilanz der deutschen Umweltpolitik.

"Wir haben jetzt seit 40 Jahren diese tausenden von Gutachten, zehntausende von Konferenzen, unter dem Strich haben wir eine höhere Emissionsrate, es sei denn wir haben heiße Sommer, wo nicht so viel geheizt wird, aber ansonsten steigt es. Und das ist natürlich eine Katastrophe und ein Scheitern von allen, auch von NGOs und auch von den Grünen."

Beide - Binding und Beckmann - waren dabei, als die Politik mittels der Ökosteuer den CO2-Gehalt reduzieren wollte. Beckmann war Fraktionsgeschäftsführer der Grünen und Binding gerade in den Bundestag gewählt, als die rot-grüne Bundesregierung unter Gerhard Schröder 1999 diese Lenkungssteuer einführte. Lothar Binding: "Ich war ja hier, als der Hermann Scheer damals die Arbeitsgruppe eingerichtet hat zur Ökosteuer."

Wer tankte oder Heizöl und Gas kaufte, zahlte mehr und für Strom wurde erstmals eine Steuer fällig. Mit den Einnahmen senkte die Regierung aber im Wesentlichen die Lohnnebenkosten. Denn der Staat gab neun Zehntel der Einnahmen aus der sogenannten Ökosteuer aus, um Arbeit zu verbilligen. Nur das restliche Zehntel ging in den allgemeinen Bundeshaushalt, um sonstige politische Aufgaben zu finanzieren. Trotzdem handelte es sich um eine gewaltige Summe.

"Da kamen dann plötzlich Rechenbeispiele, da wurden Milliarden… lagen da plötzlich auf dem Tisch und man wusste gar nicht wohin damit, ins Gesundheitssystem, ins Rentensystem und so weiter. Und ich habe irgendwann mal gesagt, Leute, wenn das System funktioniert, dann werden die Einnahmen nicht immer mehr, sondern immer weniger, wenn das nicht so ist, dann funktioniert es nicht."

Denn wenn Lenkungssteuern wirken, sinken automatisch mit der Zeit die Steuereinnahmen. Das Kalkül ging auf. Die Emissionen von CO2 sanken und es gab mehr Arbeitsplätze, als es ohne Ökosteuer gegeben hätte, urteilten Experten damals. Dagegen beschrieb das Deutsche Institut der Wirtschaft 2019 in Studien geringe Effekte der wirtschaftspolitischen Maßnahme namens "Ökosteuer". Bei Benzin und Diesel habe die Besteuerung der Kraftstoffe ein bisschen geholfen, aber nicht im Bereich Wärme, beim Verbrauch von Heizöl und Erdgas. Rückblickend ist der Bundestagsabgeordnete Lothar Binding unzufrieden mit den vielen Ausnahmen damals - vor allem für das produzierende Gewerbe und die Landwirtschaft.

"Natürlich gibt es einzelne Industrien möglicherweise bei denen muss man schauen. Damals war es zum Beispiel Aluminiumindustrie."

Lothar Binding, Mitglied bei der NGO Lobbycontrol, erinnert sich an massive Einflussnahmen.

"Ich glaube, dass in dem Bereich der Ausnahme in der Vergangenheit der Lobbyismus überbordend war und das aus Angst vor Arbeitsplatzverlust. Die Angst hatte ich nicht und der Arbeitsplatzverlust war auch nie aus meiner Sicht real."

Der SPD-Abgeordnete Lothar Binding spricht im Bundestag während der Haushaltsdebatte (dpa / picture alliance / Sebastian Gollnow)Der SPD-Bundestagsabgeordnete Lothar Binding (dpa / picture alliance / Sebastian Gollnow)

"Ich bin nach wie vor überzeugt, dass die Ökosteuer als solche ein richtiger Ansatz war, so wie wir es dann nachher Gesetz wurde war die Wirkungsmöglichkeit schon eingeschränkt, einmal durch den sehr limitierten Satz, es waren damals, wenn ich mich richtig erinnere, 15 Cent auf einen Liter Benzin und Diesel. Dann ist in manchen Bereichen die erste vorgesehene Erhöhung gleich kassiert worden, weil man einfach zu viel Protest befürchtete und so weiter. Was ich aber für das eigentliche Problem halte ist, dass die ökologische Frage, im Kern auch damals nicht als ökonomische Frage diskutiert worden ist, sondern als Arbeitsplatzfrage."

Gegen die Ökosteuer gab es heftigen Gegenwind, etwa von der "Bild"-Zeitung mit einer "Benzin-Wut-Kampagne". Vor allem aber kam die Kopplung von billigerer Arbeit und teurerer Energie in vielen Köpfen nicht an. Nur jeder vierte Befragte schenkte laut einer vom Bundesumweltministerium beauftragten Studie damals dem "Kerngedanken der Ökologischen Steuerreform Glauben, dass diese die steuerliche Belastung des Faktors Arbeit auf den Energieverbrauch verlagert und dadurch Arbeitsplätze schafft. Das liegt nicht zuletzt an der öffentlichen Diskussion und den Medienberichten, in denen die Belastungen durch die Ökosteuer dominieren, während die Entlastungen durch die Senkung der Rentenversicherungsbeiträge kaum thematisiert werden."

Debatte um CO2-Steuer

Patrick Graichen, der Direktor der Denkfabrik "Agora Energiewende" hält es für wichtig, dass die Politik aus solchen Erfahrungen lernt, sollte sie erneut eine CO2-Steuer in Deutschland einführen wollen.

"Sonst sitzt man so in einer Situation wie damals Schröder in Deutschland, der ja dann gesagt hat, Schluss mit der Ökosteuer, oder Macron in Frankreich, der auf einmal die Gelbwesten hatte."

Die Gelbwestendemonstrationen begannen nach der Einführung von neuen Steuern auf Benzin und Diesel.

"Beschäftigt sicher alle Politiker, deshalb ist es wichtig, dass man bevor man etwas tut, es klug erklärt, vor allen Dingen, wenn wir jetzt ein Problem erkennen, dann ist es auch klug, wenn auch alle anderen erst dieses Problem erkennen."

Für den SPD-Finanzpolitiker Binding ist es völlig klar, dass die Einnahmen aus einer CO2-Steuer an die Bürger zurückgegeben werden sollten und es keine soziale Schieflage gerade für Menschen mit geringeren Einkommen geben darf.

"Muss aber sozial verträglich sein, also muss den Leuten, die nicht drum rum kommen zum Beispiel ganz bestimmte Energieträger zu benutzen, auch zurückgegeben werden".

Um zu zeigen wie das gehen könnte, verweisen Anhänger einer CO2-Steuer für Deutschland gerne auf die Schweiz. Patrick Graichen:

"Die Schweizer haben das sehr intelligent gelöst. Sie haben gesagt, wir haben hier einen CO2-Aufschlag auf Heizöl und Gas und den geben wir dann aber pauschal den Bürgern pro Kopf zurück und die machen das dann über die Sozialversicherungsbeiträge und sie sagen auch, wenn das Ziel nicht erreicht wird, dann erhöhen wir wieder weiter, aber wir erhöhen auch wieder die Rückerstattung."

Es geht nicht nur um Klimaerwärmung

In Schweden hat der Staat nach Einführung der CO2-Steuer andere Steuern gesenkt. Die CDU hält nichts von dieser Lenkungssteuer.

Carsten Linnemann, wirtschaftspolitischer Sprecher der Union: "Bei einer CO2-Steuer gibt der Staat eine Steuer als Lenkungssteuer vor und sieht erst nach ein paar Jahren, habe ich mein Ziel erreicht oder nicht. Wenn der Staat es nicht erreicht, erhöht er weiter die Steuern und das sorgt natürlich nicht gerade für Akzeptanz in der Bevölkerung, sondern das Gegenteil passiert und deshalb lehne ich eine CO2-Steuer ab, was wir brauchen ist eine Mengensteuerung. Das funktioniert beispielsweise über den Emissionszertifikatehandel, dort sehe ich nach wenigen Jahren genau und kann es vorher zielgenau festlegen, wie viele Tonnen CO2 ich einsparen will."

Patrick Graichen hält einen Emissionshandel prinzipiell für sinnvoll.

"Natürlich kann man auch einen Emissionshandel machen, man muss dabei nur zwei Dinge beachten. Das eine ist, auch am Schluss führt der Emissionshandel dazu, dass die Preise steigen, alles andere sozusagen wäre Augenwischerei und wenn man das nicht den Leuten ehrlich sagt, dann verarscht man sie. Insofern ist eine CO2-Steuer oder ein Emissionshandel am Schluss wirkungsgleich."

Eine Bepreisung von CO2 über eine Besteuerung oder Emissionshandel könnte jedoch nur eine Teilantwort auf die heutige Umweltkrise geben. Schließlich geht es nicht nur um Klimaerwärmung. Die Art und Weise des gesamten Wirtschaftens bedroht längst ganze Ökosysteme, die Artenvielfalt, die Böden oder biochemische Kreisläufe. Die entscheidende politische Frage ist deswegen weniger, in welchem Umfang eine CO2-Lenkungssteuer wirkt.

Die entscheidende Frage ist vielmehr, ob die politische Kraft nicht in umfassendere Reformen gesteckt werden müsste, um über ordnungspolitische Maßnahmen den Markt so zu organisieren, dass die überbordende ökologische Ausbeutung der Umwelt ein Ende nimmt und es eine Chance dafür gibt, dass sich unsere natürlichen Lebensgrundlagen wieder erholen.

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