Streikrecht für Beamte
Bundesverfassungsgericht am Zug

"Streikverbot für Beamte muss sein, ist für uns die zweite Seite der Medaille, eben auch mit diesem besonderen Dienst- und Treueverhältnis."
"Wir brauchen das Streikrecht. Und ich glaube auch, dass unsere Demokratie das Streikrecht für verbeamtete Kolleginnen und Kollegen an den Schulen und Hochschulen vertragen kann."
"Und von daher ist das eine alte Geschichte, eine alte Debatte, und bisher gab es keinen Mut, an der Stelle was zu verändern."

"Streikrecht für Beamte" - am kommenden Mittwoch, dem 17. Januar, wird vor dem Bundesverfassungsgericht also eine "alte Debatte" wieder aufgerollt und verhandelt. Der Zweite Senat befasst sich mit vier Verfassungsbeschwerden, die sich gegen das Streikverbot für Beamte richten. Sie wurden von drei Lehrerinnen und einem Lehrer aus Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen eingereicht. Eine von ihnen ist Monika Dahl, wie ihr Kollege und ihre Kolleginnen Mitglied der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft. Sie hatte sich 2009 an Warnstreiks der GEW in Nordrhein-Westfalen beteiligt, obwohl sie verbeamtete Lehrerin war.
"Ich bin natürlich auch lange schon Gewerkschaftsmitglied der GEW, und ich wollte die Angestellten unterstützen. Ich wollte eine gleiche Bezahlung für alle und solidarisch eben auch einmal mitgehen zum Streik. Für mich ist es als Gewerkschaftsmitglied selbstverständlich, dass man auch streiken kann und dass auch alle Mitglieder streiken können und nicht nur die Angestellten."
"Wir hatten Anfang des Jahres 2009 die Tarif- und Besoldungsrunde für die Beschäftigten der Länder, und in den ersten zwei Verhandlungsrunden im Januar hatten die Arbeitgeber keinerlei Angebot vorgelegt."

Dorothea Schäfer ist Landesvorsitzende der GEW in Nordrhein-Westfalen.
"Die Gewerkschaften haben ihre Forderungen eingebracht. Es gab kein Angebot, und deswegen war für uns klar, dass wir den Druck auf die Arbeitgeber erhöhen müssen, um überhaupt in den Verhandlungen weiterzukommen. Und deswegen haben wir dann zum Streik aufgerufen."

Nach gängiger deutscher Rechtsauffassung ist es Beamten verboten zu streiken. Das Verbot gehört - nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - zu den "hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums", wie es im Grundgesetz heißt. Deshalb war es der verbeamteten Lehrerin Monika Dahl bewusst, dass sie eine Geldbuße erwartete, eine Disziplinarmaßnahme ihres Dienstherrn, des Landes Nordrhein-Westfalen. Dazu war sie im Prinzip bereit, weil sie mit der Teilnahme am Streik ein Zeichen setzen wollte, wie sie sagt. Aber mit einer Geldbuße von 1.500 Euro hatte sie nicht gerechnet.
"Die schwarz-gelbe Landesregierung wollte hier wohl abschrecken und ein Exempel statuieren und zeigen: Beamte sollen bitteschön zu Hause bleiben oder eben beim Dienst. Außerdem habe ich tatsächlich auch keine Chancen mehr bei Beförderungen und bei Funktionsstellen bekommen. Ich hatte mich zum Auslandsschuldienst beworben, die Bewerbung um eine Schulleitungsstelle blieb auch ohne Erfolg. Ja, das waren also tatsächlich die Konsequenzen."

Monika Dahl wehrte sich gegen das Disziplinarverfahren und ging vor Gericht. Unterstützt wurde sie von der Gewerkschaft. Dorothea Schäfer von der GEW:
"Es war ja so, dass es mehrere Schritte gab in diesem Verfahren. In der ersten Verhandlung beim Verwaltungsgericht Düsseldorf war es sogar so, dass das Verwaltungsgericht Düsseldorf keine Strafe verhängt hat. Aber damit war das Land eben nicht einverstanden, hat Beschwerde eingelegt, und Anfang 2012 hat dann das Oberverwaltungsgericht in Münster eben ganz klassisch gesagt, es gibt eben ein Streikverbot für Beamtinnen und Beamte, und deswegen muss das jetzt auch geahndet werden."

Nach dem Oberverwaltungsgericht befasste sich 2014 das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig mit dem Fall der Lehrerin Dahl. Es reduzierte zwar die Geldbuße auf 300 Euro. Aber im Grundsatz blieb es beim Urteil der Vorgängerinstanz: Für Beamte gilt weiterhin das Verbot zu streiken. Allerdings gaben die Richter einen wichtigen Hinweis: Das Streikrecht für Beamte stehe im Widerspruch zur europäischen Rechtsauffassung. Tatsächlich hat 2009 der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte im Fall von türkischen Beamten entschieden, dass auch Staatsbediensteten ein Recht auf Tarifverhandlungen über die Arbeitsbedingungen zusteht. Daran ist dann auch das Streikrecht geknüpft. Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig löste diesen Konflikt zwischen nationalem und europäischem Recht aber nicht selbst, sondern rief den Gesetzgeber dazu auf. Ein ungewöhnlicher Schritt der Richter. Sie hätten genauso das Recht auslegen und selbst entscheiden können, meint Ulrich Battis, emeritierter Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Humboldt-Universität Berlin:

"Das ist eine Bankrotterklärung. Völlig überzogen und das wird sich auch nicht durchsetzen. Im Januar ist ja die mündliche Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht. Und wenn Sie die Gliederung sich anschauen, die für die Verhandlung das Gericht bereits festgelegt hat, dann können Sie sicher sein: Es wird dazu kommen, was ich immer vertreten habe. Es ist hier eine Kollisionslage, die man aber durch Auslegung bereinigen kann. Denn weder in Art. 33 Abs. 4 und 5, um die es hier geht, steht ausdrücklich etwas zum Streikverbot, gar nichts. Und in der entsprechenden Vorschrift der Europäischen Menschenrechtskonvention steht auch ausdrücklich nichts. Und deshalb wird man zu einem Kompromiss kommen können."

Artikel 33 Absatz 4 und 5 Grundgesetz bilden die Grundlagen des Berufsbeamtentums. Artikel 11 in der Europäischen Menschenrechtskonvention regelt die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, also auch das Recht, Gewerkschaften zu gründen und ihnen beizutreten. Wie das Bundesverfassungsgericht in dieser Sache entscheiden wird, ist noch unklar. Gewiss sei aber, dass es nicht bei der bisherigen Auffassung, also einem generellen Streikverbot für Beamte, bleiben kann, meint Ulrich Battis.
"Bisher hat das Bundesverfassungsgericht ganz hart - wie alle deutschen Obergerichte - gesagt: Es ist ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, dass Beamte nicht streiken dürfen. Ende der Durchsage. Das wird korrigiert werden müssen."

Der Kompromiss, den Battis für möglich hält, könnte so aussehen: Beamte, die hoheitsrechtliche Befugnisse ausüben, zum Beispiel Polizisten oder Soldaten, unterliegen weiterhin dem Verbot, andere aber dürfen streiken. Ob es auch für Lehrer und Lehrerinnen gelten muss, darüber könne man streiten.

Die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft setzt sich seit vielen Jahren für ein Streikrecht der Beamten ein. Denn gerade bei den Lehrern, die ja zum Teil als Angestellte arbeiten, zum größeren Teil aber als Beamte, sei es nicht einzusehen, dass es eine unterschiedliche Behandlung gebe. Daniel Merbitz ist Jurist, im GEW-Hauptvorstand zuständig für Tarif- und Beamtenpolitik.
"Wir finden, dass unsere Kolleginnen und Kollegen, die verbeamtet sind, sich an den Tarif- und Besoldungsrunden auch aktiv beteiligen dürften. Und wir finden auch ganz schlicht, dass hier demokratische Grundsätze für einen nicht unwichtigen Teil der Angehörigen des Öffentlichen Dienstes verweigert werden. Und diese Verweigerung, das Streikrecht zu geben, widerspricht natürlich auch den völkerrechtlichen Grundsätzen, es widerspricht dem internationalen Arbeitsrecht und bis jetzt konnte sich die Bundesrepublik immer herauslavieren. Aber da haben wir als GEW gesagt, so bitte nicht, wir probieren dagegen vorzugehen. Und wir haben auch gute Argumente auf unserer Seite."

Daniel Merbitz beruft sich auf den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, der klar unterschieden hat zwischen dem Status und der Funktion der Beamten. Bestimmte Berufe wie Polizisten oder Soldaten sollten weiterhin vom Streikrecht ausgenommen werden, meint auch Merbitz. Nur so könnten bestimmte Funktionen des Staates aufrechterhalten werden. Bei Lehrern oder Hochschullehrern sei die Einschränkung jedoch nicht notwendig. Allein schon deshalb, weil es sowohl angestellte als auch verbeamtete Lehrerinnen und Lehrer gebe.
"Die angestellten Lehrkräfte und die verbeamteten Lehrkräfte sind im selben Klassenzimmer, sind im selben Lehrerzimmer, dürfen sich aber nicht gleich an Tarifrunden beteiligen. Wir können bei den Tarifrunden unsere angestellten Kolleginnen und Kollegen zu Streiks auffordern. Aber wir können den großen Teil gerade in den Ländern, wo viele verbeamtete Kolleginnen und Kollegen da sind, nicht zum Streik aufrufen. Und da sage ich auch als Gewerkschafter ganz deutlich, das ist eine Spaltung, und diese Spaltung schwächt letzten Endes auch die Kampfkraft der Gewerkschaften."

Von Seiten der Länder wird hingegen die Befürchtung laut, durch ständige Streiks könnte das öffentliche Leben lahmgelegt werden. Ein Argument, das Merbitz nicht akzeptiert.
"Die GEW hat in der Vergangenheit vom Instrument des Streiks mit Augenmaß und Verantwortungsbewusstsein Gebrauch gemacht. Und an dieser Stelle wollen wir aber die gleichen Rechte für alle Angehörigen des Öffentlichen Dienstes, egal welchen Status sie haben."

Die Argumente der Gewerkschaft und die Unterscheidung zwischen Status und Funktion kann und will der Vorsitzende des Deutschen Beamtenbundes Ulrich Silberbach jedoch nicht nachvollziehen.
"Aus unserer Sicht dürfen Beamtinnen und Beamte nicht streiken, weil in unserer Verfassung einem Teil des Öffentlichen Dienstes eine besondere Stabilitätsfunktion auferlegt ist, die es in sich nicht zulässt, diese Funktion in die Beliebigkeit des Einzelnen oder der politischen Opportunität zu stellen."

Auch bei der unterschiedlichen Bewertung der einzelnen Berufe im Beamtenstatus will Ulrich Silberbach nicht mitmachen.
"Es ist für uns eine Statusfrage, dass Beamtinnen und Beamten eben hier einen besonderen Funktionsvorbehalt dann auch haben, der aus unserer Sicht auch staatstragend wichtig ist."

Davon dürften die Lehrerinnen und Lehrer auf keinen Fall ausgenommen werden, meint Ulrich Silberbach. Denn Bildung sei ein besonders hohes Gut.
"Dann ist es uns wichtig, zwei Grundsätze zu erreichen. Einmal, wir haben eine Schulpflicht im Grundgesetz verankert. Das heißt, der Staat muss auch sicherstellen, dass Lehrerinnen und Lehrer da sind und den Unterricht anbieten. Sie kennen das aus einzelnen Ländern, wo wir Unterrichtsausfall ohne Ende zu verzeichnen haben. Deswegen ein Punkt, dass wir hier dringend eben auch das, was das Grundgesetz vorgibt, erfüllen müssen. Der zweite Punkt ist, dass wir eben auch eine Neutralität hier auch sehr stark im Fokus haben. Ich möchte nicht, dass mein schulpflichtiges Kind in zwei Jahren, dass das von einem Lehrkörper unterrichtet wird, der eben nicht auf die Verfassung und auf unsere deutschen Rechte hier eben auch vereidigt ist. Das ist für mich ein hohes Gut."

Aber sind die angestellten Lehrerinnen und Lehrer nicht genauso qualifiziert wie die verbeamteten? Und sind sie als Tarifbeschäftigte des Öffentlichen Dienstes nicht auch der Verfassung und dem Recht verpflichtet? Trotzdem - wenn es nach Silberbach ginge, sollten am besten alle Lehrerinnen und Lehrer verbeamtet werden. Die hätten wahrscheinlich gar nichts dagegen. Es seien aber die Länder, die das Lehrpersonal verbeamten oder eben auch nur als Angestellte beschäftigen, erläutert Enrico Pätzel, Fachanwalt für Arbeitsrecht, spezialisiert unter anderem auf das Beamtenrecht:
"Wir haben jetzt schon, gerade bei den Lehrern, eben einen großen Anteil an Lehrkräften, die nicht mehr verbeamtet werden. Das ist immer so eine zeitliche Schwankung. Mal sind, weil sie im laufenden Verhältnis günstiger sind, dann eher Lehrer im Beamtenverhältnis bevorzugt. Und wenn dann wieder die Versorgungsausgaben anstehen, dann hätte man lieber gerne die Tarifbeschäftigten, weil man da eben nicht mehr im Nachgang zahlen muss."

So werden zurzeit in Berlin Lehrerinnen und Lehrer nur als Tarifbeschäftigte eingestellt. In Sachsen schwenkt man gerade um und will das Lehrpersonal wieder zunehmend verbeamten. Die Lehrerinnen und Lehrer finden das meist attraktiv, denn nach wie vor bringt der Beamtenstatus einige Privilegien mit sich. Fachanwalt Pätzel:
"Es gibt schon im Beamtenstatus eine ganze Menge Fürsorgepflichten des Dienstherrn. Der Beamte ist auch im Fall, dass er gesundheitsbedingt nicht mehr in der Lage ist seinen Dienst auszuüben, deutlich besser geschützt als ein Tarifbeschäftigter, hat dort in dem Fall dann, wenn das Beamtenverhältnis ausreichend lang gedauert hat, die Möglichkeit, auch in den vorzeitigen Ruhestand versetzt zu werden, und erhält dort dann auch schon eine Rente, also Ruhestandsbezüge, und ist auf diesem Wege sozial deutlich besser abgesichert als ein Tarifbeschäftigter."

Das Nebeneinander von Tarifbeschäftigten auf der einen und von Beamtinnen und Beamten auf der anderen Seite gibt es übrigens nicht nur im Lehrerberuf. Martina Kirstan, in der Gewerkschaft Verdi Vorsitzende des Berliner Landesausschusses für Beamtinnen und Beamte, kennt das gut:

"Das sind Verwaltungsbeamte, Verwaltungsfachangestellte. Es sind die Kolleginnen und Kollegen, die im Justizbereich tätig sind. Dann haben wir die Finanzbeamtinnen und Finanzbeamten; dann alle Kolleginnen und Kollegen, die in den Bezirksämtern tätig sind, ob nun Techniker, Ingenieure, Sozialarbeiterinnen. Das ist die bunte Mischung Öffentlicher Dienst, die wir hier als Landesbeamtinnen oder -beamte zu vertreten haben."

Martina Kirstan ist verbeamtete Sozialarbeiterin. Bis zu ihrer Freistellung im Hauptpersonalrat des Landes Berlin war sie im Jugendamt tätig. Ob verbeamtet oder angestellt, ein Konkurrenzverhältnis oder grundlegende Missstimmigkeiten unter den Kolleginnen und Kollegen konnte sie nicht feststellen:
"Wir sehen in den gewerkschaftlichen Gremien, in denen ich mich umtue, ja die Fachlichkeit im Vordergrund. Wir versuchen, die Arbeitsbedingungen für Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter zu regeln. Die Bezahlung ist dann auch ein Thema. Wir versuchen den Öffentlichen Dienst an sich attraktiv zu gestalten für Nachwuchskräfte, die wir so dringend benötigen. Und von daher erlebe ich eher das gemeinsame Ziel an einer positiven Ausgestaltung des Öffentlichen Dienstes und seiner Dienstleistung in meinem Organisationsbereich als ein Gegeneinander."

Martina Kirstan befürwortet ein allgemeines Beamtenstreikrecht, ausgenommen bestimmte Berufe wie Polizisten und Soldaten. Dass damit langfristig das Berufsbeamtentum abgeschafft werden könnte, wie es der Deutsche Beamtenbund befürchtet, kann sie nicht nachvollziehen.
"Ich kann den DGB-Beschlüssen aus den vergangenen 20 Jahren, die ich überblicken kann, und auch den Beschlüssen meiner eigenen Gewerkschaft Verdi nicht entnehmen, dass wir das Berufsbeamtentum abschaffen wollen. Wir wollen es modernisieren. Wir wollen es den heutigen Gegebenheiten anpassen. Wir wollen uns vor allen Dingen dagegen wehren, dass die Politik, die Dienststellenseite, das Beamtentum einseitig abschafft und regelt, die Rechte, die damit verbunden sind. Und wir sind für ein einheitliches Dienstrecht, sehen aber schon, dass es Bereiche gibt, wo auf jeden Fall gerade zu den Fragen innere Sicherheit und Ordnung und Eingriffsverwaltung es notwendig ist, ein klar geregeltes Berufsbild und einen klar geregelten Status zu haben."

Bislang haben die Beamtinnen und Beamten nur die Möglichkeit, vor Gericht zu gehen, wenn sie mit ihrer Besoldung nicht zufrieden sind. Es gibt bereits Entscheidungen, auch vom Bundesverfassungsgericht, dass die Besoldung von Richtern und Beamten gegen das Grundgesetz verstößt und zu niedrig war. Bis es zu diesen Entscheidungen kam, dauerte es Jahre.
"Von daher, denke ich mir, sollte man sich solche Auseinandersetzungen auf dem Rechtswege, die langwierig sind, sparen und lieber zu einer vernünftigen, ausgehandelten, auf Augenhöhe ausgehandelten Politik im Umgang mit den öffentlich Beschäftigten kommen."

Meint die Gewerkschafterin Martina Kirstan. Eine ganz andere Auffassung vertritt der Vorsitzende des Deutschen Beamtenbundes Ulrich Silberbach. Er folgt der Argumentation des ehemaligen Bundesverfassungsrichters Udo di Fabio, der in einem Gutachten für den Beamtenbund festgestellt hatte, die Eröffnung des Streikrechts käme einer Auflösung des ausgewogenen Strukturprinzips von Rechten und Pflichten gleich. Ulrich Silberbach:
"Für uns sind das zwei Seiten einer Medaille. Wir haben eine besondere Dienst- und Treuepflicht; auf der anderen Seite haben wir aber auch die Alimentationsverpflichtung des Dienstherren eben. Und diese beiden Punkte auseinanderzudividieren, passt hinten und vorne nicht zusammen. Und deswegen ist das eben mit uns auch nicht zu machen."

Nicht nur zwischen den Gewerkschaften und dem Beamtenbund gibt es unterschiedliche Auffassungen, auch in der Rechtswissenschaft scheiden sich die Geister. Udo di Fabio, Professor für Öffentliches Recht an der Universität Bonn, lehnt ein Streikrecht für Beamte ab. Der emeritierte Staatsrechtsprofessor Ulrich Battis schätzt die Problematik anders ein.
"Wahrscheinlich wird dabei herauskommen, dass das Bundesverfassungsgericht sagt, die Lehrer müssen nicht verbeamtet werden. Ob es dann einen Zwischenstatus geben wird, also, Beamte, die streiken dürfen? Das wird man sehen. Man sollte daran erinnern: Etwa in Frankreich, etwa in der EU gibt es überall Beamte, und die streiken ganz munter, obwohl sie in Brüssel eigentlich nicht dürfen, aber sie streiken. So. Und insofern, denke ich, wird da noch einiges an Luft rausgehen."

Wenn am 17. Januar die Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe beginnt, wird Monika Dahl als eine der Beschwerdeführerinnen dabei sein. Sie ist vor ein paar Jahren aus dem Beamtenverhältnis und dem Lehrerberuf ausgestiegen und arbeitet heute als freiberufliche Filmemacherin. An dem Geschehen in Karlsruhe ist sie trotzdem sehr interessiert, sie denkt und fühlt immer noch als Gewerkschafterin und als Lehrerin.
"Es kommen immer mehr Belastungen zu auf die Lehrkräfte. Und das Streikrecht ist ein Instrumentarium, um eben sich auch zur Wehr zu setzen und für bessere Arbeitsbedingungen zu sorgen. Heute suchen die Landesregierungen händeringend Lehrkräfte. Das kommt ja nicht von ungefähr. Bildung ist der Schlüssel hin zu einer humaneren Gesellschaft. Und Deutschland gibt viel zu wenig Geld für Bildung aus. Und wir Lehrkräfte wissen eigentlich ziemlich genau, wie Bildung geht und welche Arbeitsbedingungen nötig sind. Und zur Durchsetzung unserer Interessen ist das Streiken wichtig."

Mit einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist erst in einigen Wochen oder sogar Monaten zu rechnen. Möglicherweise wird sich dann auch noch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte mit dem Beamtenstreikrecht in Deutschland befassen.