Freitag, 12. April 2024

Perspektiven für die Ukraine
Wie stehen die Chancen auf einen schnellen EU-Beitritt?

Die Ukraine ist seit 2022 EU-Beitrittskandidatin. Doch Aufnahmeverfahren dauern Jahre und die Ukraine erfüllt längst nicht alle Kriterien für einen Beitritt. Dennoch gibt es Fortschritte: Die EU-Kommission hat die Aufnahme von Verhandlungen empfohlen.

09.11.2023
    Der ukrainische Präsident Wolodymir Selenskyj hält eine EU-Flagge hoch
    Der Traum von Europa: Der ukrainische Präsident Wolodymir Selenskyj will die EU-Beitrittsverhandlungen möglichst bald beginnen. (picture alliance / abaca | Blondet Eliot/ABACA)
    Bereits im Februar 2022, kurz nach der russischen Invasion, stellte die Ukraine den Antrag auf Aufnahme in die EU, vier Monate später wurde ihr der Kandidatenstatus zuerkannt. Kurz davor hatte sich die EU-Kommission zudem dafür ausgesprochen, dem kleineren Nachbarland Moldau ebenfalls den Status von EU-Beitrittskandidaten zu verleihen. Im März 2022 reichte auch Georgien einen Antrag ein. Für die Aufnahme eines Beitrittsverfahrens braucht es ein einstimmiges Votum aller 27 Mitgliedsstaaten. Normalerweise dauert ein solches Verfahren dann viele Jahre.
    Die Zustimmung in der Ukraine für einen Beitritt ist hoch, laut Umfragen bei mehr als 90 Prozent. Der ukrainische Präsident Wolodymir Selenskyj forderte die baldige Aufnahme von Beitrittsgesprächen. Er betonte, eine weitere Integration in die Europäische Union würde den Ukrainern Energie und Motivation geben, trotz aller Hindernisse und Bedrohungen zu kämpfen. Im Oktober 2023 wiederholte er die Forderung und sagte, auch Motivation sei eine Waffe.
    Anfang November 2023 empfahl die EU-Kommission nach einer Bewertung der Situation in einem Fortschrittsbericht die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit der Ukraine und der Republik Moldau. Diese sollen beginnen, sobald die Regierungen beider Länder die letzten Auflagen erfüllt haben. Das könnte bereits um den Jahreswechsel herum sein. Im Fall der Ukraine seien das 10 Prozent der Bedingungen, die noch erfüllt werden müssten.

    Übersicht:

    Welches Vertragsverhältnis verbindet die Ukraine und die EU derzeit?

    Eine Präambel, 486 Artikel und 44 Anhänge: Insgesamt 1.200 Seiten umfasst das Assoziierungsabkommen, das die EU mit der Ukraine 2014 geschlossen hat. Ein solches Abkommen hat das Ziel, den jeweiligen Partnerstaat enger an die EU zu binden und so auf einen künftigen Beitrittsprozess vorzubereiten. Im Gegensatz zu sogenannten Partnerschaftsabkommen, die zwar ebenfalls eine enge Beziehung begründen sollen, aber nicht das (Fern)-Ziel einer EU Mitgliedschaft verfolgen.
    Assoziierungsabkommen hat die EU nicht nur mit der Ukraine, sondern auch mit den Staaten des westlichen Balkans, also mit Serbien, Bosnien-Herzegowina, Nordmazedonien, Montenegro, Albanien und dem Kosovo sowie mit der Türkei. Assoziierungsabkommen sind keine „One-Size-Fits-All“-Verträge, sondern sie unterscheiden sich durchaus von Partnerland zu Partnerland.
    Mit der Ukraine wurde 2014 das umfangreichste dieser Abkommen abgeschlossen. Ziel eines solchen Abkommens ist eine Partnerschaft auf der Grundlage gemeinsamer Werte. Beide Vertragsseiten schaffen den Rahmen für einen politischen Dialog, den Assoziationsrat. Außerdem sagt die Ukraine in dem Abkommen in wesentlichen Bereichen die Angleichung ihres Rechts an das der EU an. Dazu zählen unter anderem das Wettbewerbsrecht, der Schutz des geistigen Eigentums und das Recht für öffentliche Ausschreibungen. Dazu verpflichtet sich die Ukraine zum Kampf gegen die Korruption und zu einer Reform des Justizsystems mit dem Ziel, eine unabhängige Justiz zu schaffen. Für die Umsetzung gilt ein Zeitraum von zehn Jahren.
    Im Gegenzug bildet die EU eine vertiefte Freihandelszone mit der Ukraine mit dem Ziel der Abschaffung aller Zölle und Quoten im bilateralen Handel. Die EU ist sogar einseitig in Vorleistung getreten und hat Zölle für Importe aus der Ukraine abgeschafft. Begleitet wurde das Assoziierungsabkommen zudem durch Finanzhilfen mit einem Volumen von elf Milliarden Euro für den Zeitraum von 2014 bis 2020. Außerdem gewährte die EU umfangreiche Kredithilfen.
    Außerdem wurden im März 2022 die Stromnetze der Ukraine und der Republik Moldau mit dem kontinentaleuropäischen Netz synchronisiert. Seitdem kann die Ukraine Strom in die Europäische Union exportieren. Im Juni begann der Stromhandel zwischen der Ukraine und der EU – bis Russland im vergangenen Winter das ukrainische Energienetz zielgerichtet mit Raketen beschoss. Deutschland hilft mit Krediten der KfW, den Wiederaufbau der Strominfrastruktur wiederaufzubauen.

    Welche Voraussetzungen müssen für einen EU-Beitritt gegeben sein?

    Jeder europäische Staat, der die in Artikel 2 des EU-Vertrags genannten Werte der EU anerkennt und fördert, hat das Recht, einen Beitrittsantrag zu stellen. So steht es in Artikel 49 des EU-Vertrags, der das Beitrittsverfahren beschreibt. Diese Werte, das sind die Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte. Liegt ein Beitrittsantrag vor, legt die EU-Kommission ein Avis, eine Bewertung dazu vor. Das Europaparlament muss mit Mehrheit dafür stimmen. Und schließlich braucht es ein einstimmiges Votum der Mitgliedstaaten, damit ein beitrittswilliges Land tatsächlich zum Beitrittskandidaten wird.
    Wolodymyr Selenskyj ist auf einem Bildschirm im Parlament der Europäischen Union zu sehen.
    Wolodymyr Selenskyj hat am 1. März 2022 eine Rede im Parlament der Europäischen Union gehalten (IMAGO / Future Image)
    Zwischen der Beantragung und der Zuerkennung des Kandidatenstatus liegen häufig mehrere Jahre. Und wenn ein Land dann tatsächlich den Status eines Beitrittskandidaten erlangt hat, heißt das noch nicht, dass auch schon die Beitrittsverhandlungen beginnen. Zunächst einmal beobachtet die EU die Fortschritte bei den Reformbemühungen des antragstellenden Landes. Für die Aufnahme förmlicher Beitrittsverhandlungen bedarf es eines weiteren, einstimmigen Beschlusses der Mitgliedstaaten. In diesen Beitrittsverhandlungen geht es darum, exakt festzulegen, welche Reformen der Beitrittskandidat unternehmen muss, um im Konzert der EU-Mitgliedstaaten überhaupt mitspielen zu können.
    Das dient nicht nur dem Schutz der EU, sondern auch dem Schutz des Beitrittslandes, das ohne eine solche Anpassungsleistung von den Anforderungen, die an einen Mitgliedstaat gestellt werden, schlichtweg überfordert wäre. Die Folge wäre eine Lähmung der staatlichen Verwaltung und der Justiz sowie gravierende wirtschaftliche Schwierigkeiten. Konkret geht es um die Erfüllung der sogenannten „Kopenhagener Kriterien“:
    • Der Beitrittskandidat muss über stabile Institutionen verfügen, die der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit verpflichtet sind.
    • Er muss über eine Marktwirtschaft verfügen, die in der Lage ist, dem Wettbewerbsdruck innerhalb der EU standzuhalten.
    • Er muss den gesamten Rechtsbestand der EU, den sogenannten ,,Acquis Communautaire“, in sein eigenes Recht integrieren. Also alle Richtlinien, Verordnungen, internationale Abkommen, Handelsverträge usw.
    • Und schließlich muss die EU auch fähig sein zur Aufnahme eines weiteren Mitgliedslandes.
    Normalerweise dauert ein solches Beitrittsverfahren mindestens zehn Jahre.

    Welche Fortschritte hat die Ukraine erzielt?

    Im Sommer 2022 bekam das Land eine Liste mit sieben umfangreichen Reformprojekten, die innerhalb von zehn Jahren vollzogen sein müssen, darunter Verbesserungen im Justizsystem und bei der Korruptionsbekämpfung.
    Anfang November 2023 kam die EU-Kommission zu dem Schluss, dass die Ukraine inzwischen weit über 90 Prozent der Auflagen bereits erfüllt habe. Darunter fallen Felder wie die Verfassungsgerichtsbarkeit, Auswahl des hohen Justizrates, das Antikorruptionsprogramm, Bekämpfung der Geldwäsche, Eindämmung der Oligarchen und gegen die Monopolisierung vorzugehen.

    Bekämpfung der Korruption

    Seit 2014 hat es immer wieder Beschwerden der EU darüber gegeben, dass die Ukraine bei der Umsetzung der Reformen, insbesondere bei der Bekämpfung der Korruption, nicht entschieden genug vorangeht. Das war der Grund, warum die Zuerkennung eines Status als Beitrittskandidat lange Zeit als ausgeschlossen galt. 
    Anfang Februar 2023 lobte EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen jedoch Fortschritte der Ukraine in der Korruptionsbekämpfung. In der vergangenen Zeit waren gleich mehrfach Konsequenzen aus jüngsten Korruptionsfällen gezogen worden. Im Februar führten ukrainische Ermittler mehrere Razzien durch. Dabei wurden nach Angaben eines hohen Behördenvertreters auch die Wohnhäuser eines Oligarchen sowie Steuerbüros in der Hauptstadt Kiew durchsucht.
    Außerdem wurde ein ehemaliger stellvertretender Verteidigungsminister der Ukraine verhaftet. Wassyl Losynskyj soll am Erwerb von Lebensmitteln zu erhöhten Preisen für das Militär beteiligt gewesen sein. Auch mehrere Gouverneure und hochrangige Beamte sind in diesem Zusammenhang entlassen worden.
    Konkrete Punkte, bei denen die Ukraine noch nachbessern muss, sind zum Beispiel die Aufstockung von Personal des Nationalen Antikorruptionsbüros und die Stärkung der Nationalen Agentur für Korruptionsprävention. Außerdem fehlt noch ein Gesetz zur Kontrolle von Lobbyismus.

    Ungarn könnte Zustimmung zu Beitritt verweigern

    Ein weiterer Punkt, der möglicherweise zu einem Konflikt führen könnte, ist die Stärkung der Rechte von Minderheiten. Es gibt eine ungarische Minderheit in der Ukraine. Die EU betont die Notwendigkeit, die Sprachen von Minderheiten zu schützen. Sie sollten in Schulen gelehrt und in den Medien vertreten werden.
    Aus Budapest ist bereits jetzt zu hören, dass es große Ungerechtigkeiten in der Ukraine gebe. Diese werden von den ungarischen Gemeinden in der Ukraine allerdings nicht bestätigt und sogar zurückgewiesen. Es könnte sich dennoch ein Konflikt zwischen Ungarn, der Ukraine und der EU anbahnen.
    Die wohl größte Herausforderung werden, neben der Umsetzung der EU-Vorschriften, die Verhandlungen über den Handel mit anderen EU-Staaten. Die Ukraine ist, zumindest in Friedenszeiten, einer der größten Getreideproduzenten der Welt. Die vergangenen Monate haben gezeigt, dass andere EU-Länder diese Konkurrenz fürchten. 

    Gibt es die Möglichkeit eines „Blitzbeitritts“ oder eines Eilverfahrens?

    Die politische Praxis zeigt, dass Beitrittsprozesse durchaus unterschiedlich schnell ablaufen. Finnlands Beitrittsverhandlungen beispielsweise dauerten nicht einmal drei Jahre, bevor das Land am 1. Januar 1995 Mitglied wurde. Die Beitrittsverhandlungen mit der Türkei hingegen begannen 2005 und sind bis heute nicht wesentlich vorangekommen. Der Verhandlungsprozess wurde sogar auf Eis gelegt.

    Beschleunigter Beitritt - Pro und Contra

    Für diese Diskrepanzen beim Tempo gibt es unterschiedliche Gründe. Im Falle Finnlands war es so, dass der Beitrittskandidat die Kopenhagener Kriterien schon zu Beginn der Verhandlungen weitgehend erfüllte und die Rechtsangleichung im Zuge der EFTA-Mitgliedschaft Finnlands schon weit vorangeschritten war. Im Falle der Türkei verweist die EU darauf, dass die demokratischen und rechtsstaatlichen Defizite des Landes immer größer statt geringer werden und ein Beitritt deshalb immer unwahrscheinlicher wird.
    Und das Beispiel Nordmazedonien zeigt, dass die Mitgliedstaaten auch aus politischen Motiven Einfluss auf den Beitrittsprozess nehmen. 26 Mitgliedstaaten sind sich einig, dass die Beitrittsverhandlungen mit Nordmazedonien jetzt starten sollen. Nur Bulgarien legt sein Veto ein, weil es geschichtspolitische Forderungen an Nordmazedonien erhebt.
    Es gibt also Gründe und Möglichkeiten, einen Beitrittsprozess zu beschleunigen oder zu verlangsamen. Die Möglichkeit, den Beitrittsprozess zu ,,überspringen“ und etwa die Ukraine sofort als Mitglied aufzunehmen, ist in den EU-Verträgen allerdings nicht vorgesehen.

    Wie reagiert die EU auf das Beitrittsgesuch der Ukraine?

    Der Beitrittsantrag der Ukraine und die Anträge aus Georgien und Moldau bringen die Europäische Union in eine Zwickmühle. Einerseits erkennt die Union an, dass die Ukraine im Krieg mit Russland die Werte der EU verteidigt. Mehr noch ist sie sogar davon überzeugt, dass Russland die Ukraine gerade deshalb überfallen hat, weil die sich dazu entschieden hatte, den Weg der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit Richtung Westen anzutreten. Deshalb sieht sich die EU in der Verpflichtung, die Ukraine zu unterstützen.

    Russland, die EU und mögliche Folgen eines Beitritts

    Gleichzeitig will die EU aber nicht als Konfliktpartei in den Krieg hineingezogen werden. In Artikel 42 Absatz 7 des EU-Vertrags ist jedoch eine Beistandspflicht festgeschrieben. Im Falle eines bewaffneten Angriffs auf ein Mitgliedsland, so heißt es dort, ,,schulden die anderen Mitgliedstaaten ihm alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung“. Auch wenn dort nicht dezidiert von militärischem Beistand die Rede ist, besteht doch die Befürchtung, in den Krieg verwickelt zu werden.
    Deshalb reagieren EU-Akteure auf den ukrainischen Beitrittsantrag mit der Feststellung, dass die Ukraine natürlich zur europäischen Familie gehöre und ein Recht auf einen Beitritt habe. Eine zeitliche Perspektive wird allerdings nicht benannt. Das hat auch zu tun mit den Erfahrungen, die die EU durch die Aufnahme Zypern gemacht hat. Die Inselrepublik wurde trotz eines ungelösten Grenzkonflikts mit der Türkei Mitglied.
    Seither hat die EU diesen permanenten Konfliktherd ,,geerbt“, wie beispielsweise der Streit um die Erdgassondierungen der Türkei in Gewässern zeigt, die Zypern für sich beansprucht. Die Neigung der EU, noch einmal einen Staat mit ungelösten Grenzkonflikten aufzunehmen, ist daher sehr gering. Zumal diese Konflikte im Falle der Ukraine (Krim, Separatisten-Republiken) noch weit gravierender wären als im Falle Zyperns.

    Welche Reformen muss die EU noch leisten?

    Auch Brüssel wird noch viel tun müssen, damit die EU die Ukraine und andere Staaten aufnehmen kann. Zahlreiche Staaten des Westbalkan warten schon sehr viel länger als die Ukraine. Gerade der französische Staatspräsident Emmanuel Macron mahnt immer wieder Reformen der EU-Institutionen an: "Das Risiko bestünde darin, zu wiederholen, was wir schon einmal hatten: Eine Erweiterung ohne Integration. Die EU der 27 hat mehr und mehr Schwierigkeiten, im wirklich Wichtigen voranzukommen. Mit einem Europa der 33 oder 35 würde das nicht einfacher." Je mehr Staaten dazugehören und somit in wichtigen Fragen über ein Veto-Recht verfügen, desto geringer ist die Chance, bei Reformen der EU gemeinsam weiter zu kommen. 
    Beim informellen Gipfel im spanischen Granada Anfang Oktober 2023 forderte Macron jedenfalls ein „neues Vorgehen“ bei der Erweiterung. Ein höheres Tempo, weil das die geopolitische Lage sowohl auf dem Balkan, als auch in Moldau und der Ukraine erfordere.

    Zu welchem Zeitpunkt ist ein Beitritt realistisch?

    Diese Frage kann derzeit niemand beantworten. Zumal der russische Angriffskrieg offensichtlich das Ziel verfolgt, die staatliche Souveränität der Ukraine zu beenden. Ein russischer Satellitenstaat mit einer vom russischen Präsidenten eingesetzten Marionettenregierung würde sicherlich keinerlei Aussicht auf eine EU-Mitgliedschaft haben, weil dies in der Konsequenz bedeuten würde, dass das russische Regime bei allen Entscheidungsprozessen der EU mit am Tisch sitzen würde.
    Auch Ursula von der Leyen sagte Anfang Februar 2023 in Kiew, es gebe keine starren Zeitvorgaben mit Blick auf einen EU-Beitritt der Ukraine. Zuvor hatte es die Kommissionspräsidentin bereits so formuliert: „Ich kann und möchte mich gar nicht auf eine Jahreszahl festlegen, weil ich glaube, aus meiner Beschreibung heraus geht hervor, mit großer Leidenschaft und großem Einsatz arbeitet die Ukraine da dran, aber wir müssen alle gemeinsam sehen, dass die Erfolge auch tatsächlich, dann auch die Reformen implementiert werden, umgesetzt werden.“
    Und auch wenn die Ukraine mit der Empfehlung der EU-Kommission von Anfang 2023 dem Beitritt einen Schritt näher gerückt ist - bis es womöglich dazu kommt, wird es noch Jahre dauern.