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StartseiteHintergrundGeburtsstunde des Föderalismus22.08.2021

Weichenstellung für Deutschland Geburtsstunde des Föderalismus

Deutsche Politiker waren am Entscheidungsprozess kaum beteiligt: 1946 wurden im Nachkriegsdeutschland innerhalb der Besatzungszonen die Länder Niedersachen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein neu gebildet. Der Übergang zum Föderalismus war ein Experiment und zugleich eine Herkulesaufgabe.

Michael Kuhlmann

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Arbeiter auf ihren Fahrrädern während des Schichtwechsels beim Hüttenwerk Oberhausen im Jahr 1957. (dpa / picture alliance / Fritz Fischer)
Schichtwechsel im Jahr 1957 im Hüttenwerk Oberhausen - damals bereits Teil des Bundeslandes Nordrhein-Westfalen (dpa / picture alliance / Fritz Fischer)

Der 23. August 1946 war ein besonderer Tag für Deutschland. Das Land lag in Trümmern, die Menschen hungerten, aber in einer großen Stadt im Norden regte sich endlich wieder politisches Leben.

"Im Kuppelsaal des Rathauses von Hannover trat der erste hannoversche Landtag zusammen. Das Land Hannover, das vor 80 Jahren Preußen einverleibt wurde, ist nun wieder ein selbständiges Gebilde geworden. General Robertson eröffnete als Vertreter der britischen Militärregierung den Landtag und setzte den neuernannten Ministerpräsidenten Dr. Kopf und die Regierung Hannovers ein."

Hannover, so hieß dieses merkwürdige Landes-Gebilde, das sich vom Emsland bis in den Harz zog. Hannover bildete einen großen Teil der Britischen Besatzungszone, und es sollte sich nun ein Stück weiter selbst verwalten – unter britischer Aufsicht. Der Historiker und frühere niedersächsische Landtagspräsident Jürgen Gansäuer:

"Die Briten wussten sehr viel über Deutschland – immerhin gab es ja mit Hannover die Personalunion weit über hundert Jahre – und sie hatten auch sehr gute Beziehungen zu verschiedenen deutschen Institutionen – deshalb ist meine Auffassung und Analyse die, dass die Briten sich insoweit von Amerikanern und Franzosen unterschieden haben, weil sie Kenntnisse über Deutschland hatten, die weit über die der beiden anderen Mächte hinausgingen."

Nicht nur die Deutschen, auch die westlichen Besatzer standen 1945 vor einer Herkulesaufgabe: Amerikaner im heutigen Bayern, Hessen und Württemberg, Franzosen im Südwesten; die britische Zone reichte von der dänischen Grenze bis in die Eifel. In London hatte man klare Perspektiven, erläutert der Flensburger Historiker Prof. Uwe Danker.

"Die Briten als erfahrene Kolonialmacht planten für zehn Jahre und leiteten einen, ja, so paradox das klingt, verordneten, administrativ begleiteten Prozess der Demokratisierung von unten ein. Retrospektiv betrachtet ein wahrliches Geschenk. Der Kern war der Aufbau und die nachhaltige Stabilisierung eines demokratischen Herrschaftssystems."

Verwaltungsprofis aus der Weimarer Republik

Beginnend also in den Kommunen, danach auf überregionaler Ebene. Schon 1945 galt: Ein Land zu erobern, war eine Sache – es zu kontrollieren, war eine ganz andere. Der kurzzeitige Ministerpräsident des Landes Braunschweig, Alfred Kubel, viele Jahre später:

"Die Erfahrung mit den Besatzungsmächten zeigte uns, dass es sicher tüchtige Offiziere zum Teil waren, aber natürlich keine Verwaltungsfachleute! Auf deutscher Seite muss man nun sehen, dass Verwaltungspositionen im Großen und Ganzen besetzt waren mit Nazis. Die wurden sehr schnell herausgeholt, und das Bemühen war dann, diese Leerstellen durch geeignete, aber auch politisch einwandfreie Persönlichkeiten zu besetzen."

Zum Beispiel durch Verwaltungsprofis aus der Weimarer Republik. Wem es hingegen an seinem Schreibtisch unter den Nazis zu gut gegangen war, dem verpassten die Briten einen Schuss vor den Bug, erklärt der Düsseldorfer Historiker Professor Christoph Nonn.

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"Gerade die Politik, die die Engländer betrieben haben, sozusagen einen Denkzettel zu verteilen, Beamte für Monate oder auch anderthalb Jahre sozusagen aus ihrem Amt rauszunehmen und sie dann wieder einzusetzen, das war eigentlich genau das Richtige; weil die meisten eigentlich Mitläufer gewesen sind, denen dadurch klargemacht wurde: Das, was ihr da gemacht habt, war nicht richtig! Aber wir sind bereit, euch wieder mitarbeiten zu lassen, wenn ihr jetzt eben dem demokratischen Staat genauso treu dient, wie ihr vorher im Nationalsozialismus getan habt. Und das hat auch weitgehend funktioniert!"

Auch im Rheinland und in Westfalen verfuhren die Besatzer nach diesem Muster. Gerade in dieser am dichtesten besiedelten Region standen sie vor einem Berg Probleme. Der erste nordrhein-westfälische Ministerpräsident Rudolf Amelunxen bilanzierte 1956: "Keines der anderen Länder der westlichen Besatzungszonen war durch die Ereignisse des Krieges so stark in Mitleidenschaft gezogen worden wie unser Land. Die Städte waren zerbombt – wo man hinsah, sah man Ruinen, Ruinenfelder – die Menschen wohnten zum großen Teil in Bunkern und Kellergeschossen. Unser Volk litt bittere Not. Viele hungerten, Seuchen drohten. Wir lebten nicht – nein, wir vegetierten!"

Auswüchse tiefer Verzweiflung

Die allgemeine Resignation war so tief, dass in Hannover eine eigenwillige Idee aufkam: Der frühere Oberbürgermeister Artur Menge bat die britischen Besatzer darum, die gesamte Provinz Hannover offiziell ihrem Vereinigten Königreich anzugliedern.

Der Historiker und frühere niedersächsische Landtagspräsident Jürgen Gansäuer: "Da sind auch bereits Gespräche geführt worden, aber die Briten waren klug und haben das nicht gemacht – aber so sehr man darüber heute lächeln kann, es ist eigentlich ein Ausdruck dieser tiefen Verzweiflung, die es damals gab, weil man nicht wusste, wie es weitergehen sollte."

Britische Truppen bei der Generalprobe für die Geburtstagsparade für die britische Königin sitzen auf ihren Pferden (dpa / picture alliance / Otto Nöcker)Britische Truppen bei der Geburtstagsparade für die britische Königin in Deutschland (dpa / picture alliance / Otto Nöcker)

Auch ganz im Norden Deutschlands schien man bereit, Undenkbares zu denken. Der nördliche Teil Schleswigs gehörte schon seit 1920 zu Dänemark. Warum, so fragten sich viele, sollte ihm Südschleswig jetzt nicht einfach folgen?

Der Flensburger Historiker Uwe Danker: "Die sogenannte Neudänische Bewegung – also die Bewegung, die sich um die damals sehr kleine, auf 2.700 Mitglieder geschrumpfte dänische Minderheit konzentrierte – wuchs innerhalb von Monaten, bis zum Jahr 1946 auf 70.000 Mitglieder, hat sich also vervielfacht – diese politische Kraft nördlich des Nord-Ostsee-Kanals war dort für einen gewissen Zeitraum, insbesondere 1948, mehrheitsfähig."

Bis in den Alltag hinein wirkte sich das aus: Deutsche Eltern wandten sich an die Kopenhagener Regierung und regten an, in Südschleswig dänische Schulen einzurichten. Es war vieles aus den Fugen geraten, beobachtete 1952 im NWDR ein deutscher Journalist in Nordschleswig, Ernst Siegfried Hansen:

"1945 und in den darauffolgenden Jahren in diesem Not-Land Schleswig-Holstein, da ist dieses Verhältnis der gegenseitigen Solidarität des einzelnen Staatsbürgers zum Staat weithin verlorengegangen. Der einzelne Mensch hat das Gefühl, die gesamtdeutsche Gemeinschaft steht nicht zu ihm, und deshalb ist er geneigter als sonst geworden, seinerseits die Solidarität aufzugeben."

Ländlichen Regionen als Rückgrat der urbanen Zentren

Uwe Danker vermutet aus heutiger Sicht mehrere Motive: "Speckpakete aus Dänemark spielen natürlich in einer Phase, in der es auch Hunger gibt, auf jeden Fall eine Ernährungskrise, eine gewisse Rolle, vor allem aber wollten wohl die, die ihre Nationalität wechselten von Deutsch zu Dänisch, sich einerseits wohl aus der Verantwortung der deutschen Geschichte stehlen und zum zweiten ganz platt – und das wird das wichtigste Motiv gewesen sein – die Flüchtlinge und Vertriebenen loswerden."

Etwa eine Million zählte Schleswig-Holstein damals. Auf der Insel Sylt etwa lebten mehr Flüchtlinge als Einheimische. Sie konnten am Ende doch bleiben, wurden integriert; und Südschleswig gehörte weiterhin zu Deutschland, dafür sorgten die Briten. Erstaunlich geräuschlos formten sie aus der preußischen Provinz Schleswig-Holstein am 23. August 1946 das neue Land. Eine agrarisch geprägte Region. Zwar wussten viele Bauern beim Tausch eines Eimers Kartoffeln gegen einen Fotoapparat oder Meißner Porzellan ein gutes Geschäft zu machen.

Aber auf den schleswig-holsteinischen Bauern lastete enormer Druck, erinnerte sich später der erste Landwirtschaftsminister Erich Arp: "Für Hamburg waren wir auch noch zuständig in der Ernährung, die hatten zwar auch einen Ernährungssenat, aber von uns kriegten sie die Milch und die Kartoffeln und die Butter und so weiter, und das Korn – für etwa dreieinhalb bis vier Millionen Menschen musste Schleswig-Holstein die Ernährung bereitstellen."

Trotz des um ihn herum stattfindenden großen Herbstmanövers der US-Armee im Jahre 1951 im Kinzigtal in der Nähe von Hanau geht ein deutscher Bauer (r) seiner Arbeit, der Kartoffelernte, nach. Im Hintergrund amerikanische Soldaten. (dpa / picture alliance / Heinz-Jürgen Göttert)Deutsche Bauern inmitten amerikanischer Militärmanöver (dpa / picture alliance / Heinz-Jürgen Göttert)

Auch im Rheinland und in Westfalen mussten die ländlichen Regionen das urbane Ruhrgebiet mit durchfüttern. Das Ruhrgebiet, Deutschlands einstige Waffenschmiede Nummer eins – mit der Energiequelle, die jetzt für den Wiederaufbau elementar wichtig wurde: Steinkohle. Auf das Revier schielten alle vier Besatzungsmächte. Besonders in Frankreich und in der Sowjetunion wurde über eine Viermächte-Kontrolle nachgedacht, ähnlich wie in Berlin. Verständlich, dass Großbritannien davon wenig erbaut war. Aber die deutsche Seite drohte den Briten auch in anderer Hinsicht in die Quere zu kommen: Das Ruhrrevier war eine Hochburg der Arbeiterbewegung – und deren radikale Linke witterte jetzt Morgenluft. 

Gründung von NRW als Befreiungsschlag

Die Briten mussten also um die Ruhr fürchten, erläutert der Düsseldorfer Historiker Christoph Nonn: "Die Lösung für dieses Doppelproblem war dann eigentlich die Gründung des Landes Nordrhein-Westfalen, also dieses potentiell radikale Ruhrgebiet sozusagen einzugrenzen mit ländlichen Regionen, die potentiell konservativ waren – die Eifel, das Münsterland, das Sauerland –, und damit gleichzeitig diesen Bestrebungen einen Riegel vorzuschieben, das Ruhrgebiet rauszulösen aus der Britischen Zone und unter Viermächte-Kontrolle zu stellen."

Dieser Befreiungsschlag wurde direkt in London geplant; und erst fünf Wochen vor dem Stichtag weihte man die Deutschen ein. Vor Ort stießen die Briten erst einmal auf Widerstand.

"Zum einen in Westfalen, wo man fürchtete, man wird untergebuttert von den Rheinländern – im Rheinland gab‘s aber auch Widerstände, weil das ja bedeutete, dass der südliche Teil der Rheinprovinz, also im heutigen Rheinland-Pfalz, der ja in der Französischen Besatzungszone lag, davon abgeschnitten wurde. Aber die Briten haben keine Alternative gelassen. Sie haben gesagt: Wir suchen jetzt einfach Leute, die das durchführen, und dafür bekommt ihr ein Stück mehr Selbstverwaltung – aber: Vogel friss oder stirb."

"Die Entstehung des neuen Landes geschah also durch eine Anordnung der Militärregierung. Ohne Betreiben und ohne Zustimmung verantwortlicher deutscher Stellen", resümierte Rudolf Amelunxen zehn Jahre später. Auch er hatte gegen die Fusion votiert – und wurde doch Nordrhein-Westfalens erster Ministerpräsident.

Mit diesem 23. August 1946 waren also zwei neue Länder entstanden in der Britischen Zone – Monate nachdem schon die USA in ihrem Machtbereich die Länder Bayern, Groß-Hessen, Württemberg-Baden und Bremen proklamiert hatten. Entscheidende Weichenstellungen, die dazu beitrugen, dass die Bundesrepublik zum heutigen föderalistischen Staat geworden ist.

Christoph Nonn sieht all diese Gründungen auch im Zusammenhang mit der gewandelten Weltlage, der heraufziehenden Systemkonkurrenz: "Da war dann eigentlich klar, dass jetzt eine Rivalität zwischen den Siegermächten des Zweiten Weltkriegs auch um die Sympathie der Deutschen entbrennen würde. Und insofern war diese Gründung von Bundesländern  auch ein Schachzug: Man zeigt den Deutschen, ihr könnt jetzt wieder ein Stück weit mitregieren!"

"Keine Beziehung zum Föderalismus"

Blieb in der Britischen Zone nur noch das weite Land zwischen der Elbe und dem Teutoburger Wald. Hier hatten die Briten 1945 einen merkwürdigen Flickenteppich vorgefunden, aus vier Einzelstaaten: aus Braunschweig, Oldenburg, Hannover und dem kleinen Schaumburg-Lippe. Auch hier standen die Zeichen auf Vereinigung.

Jürgen Gansäuer, der frühere niedersächsische Landtags-Präsident: "Die Idee war eigentlich überhaupt nicht neu, sondern bereits Jahrzehnte vorher wurde über die Notwendigkeit einer stärkeren Kooperation in einem Land diskutiert – die Gliederung Niedersachsens vor 1945 war ja keine, die unter rationalen Gesichtspunkten zustande gekommen ist, sondern sie war ausschließlich dynastisch begründet."

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Als Erbe welfischer Fürstenhäuser. Und auch kulturell gab es schon Verbindungen: beispielsweise seit über hundert Jahren einen Niedersächsischen Geschichtsverein. Abermals gab die Besatzungsmacht den Generalkurs bei der Landesgründung vor. In den Details aber konnten Deutsche wie der designierte SPD-Ministerpräsident Hinrich Wilhelm Kopf mitreden. Auch beim territorialen Kuhhandel – wie ihn der hannoversche CDU-Generalsekretär Arnold Fratzscher später beschrieb:

"Ich erinnere mich, dass Kopf in seiner letzten Not noch zwei Leute der CDU – einer war ich – bat, nach Detmold zu fahren und dort den CDU-Freunden klarzumachen, dass sie doch bei Niedersachsen besser aufgehoben wären als bei Nordrhein-Westfalen – aber wir stießen auch dort sofort auf die Behauptung, man habe dem sozialdemokratischen Landesminister Drake versprochen, Regierungspräsident zu werden, sodass der Regierungsbezirk von Minden nach Detmold verlegt wurde – und dagegen konnte Kopf ja nun auch nichts mehr machen."

So kam Lippe-Detmold nachträglich zu Nordrhein-Westfalen, Schaumburg-Lippe kam zu Niedersachsen. Am 1. November 1946 trat damit auch das dritte Land der Britischen Zone auf den Plan, die nächste Verwaltungsebene der Zone oberhalb der Kommunen war komplett. Deutsche konnten wieder ein wenig mehr mitreden. Nicht alle freilich waren davon begeistert.

Ein Vierteljahrhundert später bekannte Bundestagspräsident Kai Uwe von Hassel: "Wir Jüngeren – damals war ich Mitte der dreißig – hatten ja zu dem Föderalismus im Grunde keine Beziehung, es war für uns etwas Neues – wir haben diesen Anfang mit einem gewissen Misstrauen begleitet, weil man meinte, man oktroyiert uns einen föderativen Staat, um keine Zentralgewalt zu haben – und man wusste nicht, was daraus werden würde."

Gekonnte Wirtschaftsförderung

Und doch war von Hassel ab 1954 für neun Jahre Ministerpräsident Schleswig-Holsteins. Eines Landes, dessen politische Akteure oftmals mit der von Großbritannien forcierten Gründung haderten.

Uwe Danker: "Also, Schleswig-Holstein galt quasi der kompletten Landespolitik in den 40er Jahren als nicht lebensfähig. Stichwort Flüchtlinge und Vertriebene vor allem, und auch aufgrund der Marktferne dieses agrarisch strukturierten Landes und der Tatsache, dass die Industrie nicht recht in Gang kam anfangs, weil nicht nur britische Demontagen Platz griffen anfangs, sondern auch die Umstellungsauflage auf Friedensproduktion zunächst den industriellen Wiederbeginn sogar recht nachhaltig behinderten."

Der erste Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen an seinem Schreibtisch in Düsseldorf. Rudolf Amelunxen - der erste Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen an seinem Schreibtisch in Düsseldorf.

Dass Schleswig-Holstein bis heute lebensfähig ist, schreibt Danker nicht zuletzt dem Länderfinanzausgleich, der EU-Unterstützung, einem klug gestalteten Strukturwandel und gekonnter Wirtschaftsförderung zu. Um Wirtschaftsförderung ging es auch in Niedersachsen.

Jürgen Gansäuer: "Wir haben als Niedersachsen den Briten viel zu verdanken. Auch die Tatsache, dass das VW-Werk seine Arbeit wiederaufnehmen konnte, denn für die ersten Aufträge hat ein britischer Offizier gesorgt. In ähnlicher Weise gilt das für die Hannover-Messe – die Hannoveraner wollten diese Messe nicht! Der damalige Oberbürgermeister hat es abgelehnt, die Messe zu veranstalten, obwohl die Engländer ihn kräftig gedrängt haben – und diese Auseinandersetzung ging so weit, dass die Engländer sich gezwungen sahen, der Stadt Hannover den Befehl zu geben, die Messe zu organisieren. Aus diesem Befehl ist dann die größte Messe der Welt erwachsen – beide Vorgänge beweisen, dass wir aus dieser Beziehung mit den Briten große Vorteile gezogen haben."

Auch Nordrhein-Westfalen gilt als eine britisch initiierte Erfolgsgeschichte. Aus Christoph Nonns Sicht hat man hier zwei Teile des aufgelösten Preußen verbunden, die administrativ einander schon seit napoleonischer Zeit vertraut waren: "Das heißt: die Verwaltungs-Einheitlichkeit war schon ziemlich lange gegeben, mit der Industrialisierung ab Mitte des 19. Jahrhunderts ist das Ruhrgebiet entstanden, das ja beide Landesteile dann eigentlich verklammert hat dann – von daher war das nicht so, dass man dann hier zwei vollkommen verschiedene Traditionen, auch territorialstaatliche Traditionen wie in Württemberg und Baden da jetzt zusammengezwängt hat."

Vertrauensvorschuss der Besatzer

 Nordrhein-Westfalen konnte homogener zusammenwachsen als die gut sechs Jahre jüngere, rein deutsche Schöpfung Baden-Württemberg – wo noch in den 90ern Sprüche grassierten wie Die Schwaben schaffen, die Badener denken. Wobei es Großbritannien aber 1946 nach Uwe Dankers Beobachtung vor allem um eines ging: um Sicherheit vor Deutschland. Deshalb hätten die Briten auf eine stabile föderale Demokratie hingearbeitet – und dabei errichteten sie jene drei Länder.

Das alles war keineswegs selbstverständlich. Die Besatzer hätten den Deutschen einen Vertrauensvorschuss gegeben, befindet der Flensburger Historiker: "Vor dem Hintergrund, dass die Deutschen ihre Demokratie mit Mehrheit und aktiv abgeschafft hatten – mit den bekannten Folgen der NS-Zeit und des Zweiten Krieges – ein beachtliches und von erstaunlicher Zuversicht und innerer Überzeugung getragenes Konzept!"

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