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StartseiteHintergrundKeine Wirtschaftsagenda in Sicht24.02.2016

Schwarz-Rot im Reformstau Keine Wirtschaftsagenda in Sicht

Die Große Koalition streitet über mögliche Wirtschaftsreformen. Die Hauptbaustellen sind die Zeitarbeit und die Erbschaftsteuerreform. In vielen Bereichen wie der Steuerpolitik ändert sich deshalb kaum etwas. Wirtschaft und auch Arbeitnehmervertreter warnen deshalb vor einem Reformstau mit fatalen Folgen.

Von Brigitte Scholtes und Theo Geers

Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD), Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) und Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel (SPD) im Deutschen Bundestag. (picture alliance / dpa / Bernd von Jutrczenka)
In vielen Bereichen der Wirtschafts- und Steuerpolitik passiert wenig. (picture alliance / dpa / Bernd von Jutrczenka)
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Die deutsche Wirtschaft brummt. Im vergangenen Jahr wuchs sie um 1,7 Prozent und damit stärker als Experten erwartet hatten. Die Zahl der Arbeitslosen sank auf den niedrigsten Stand seit 1991. Deutschland gehe es gut, sagt auch Volker Wieland, Professor an der Frankfurter Goethe-Universität und Mitglied des Sachverständigenrats der Bundesregierung zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung:

"Wir sind mit positivem Wachstum aus dieser Krise herausgekommen. Der Beschäftigungsstand ist nicht gefallen, sondern stetig gestiegen, uns geht es gut. Aufgrund der steigenden Löhne, der hohen Beschäftigung haben wir auch einen hohen Konsum, der die Wirtschaft treibt. Und das Wachstum ist sogar über dem, was man als Potenzialwachstum für Deutschland einschätzen würde."

In Europa ist Deutschland eine Insel, um die herum die Zustände weit weniger komfortabel sind. Diese Lage birgt allerdings auch Gefahren, warnen viele Experten aus Wirtschaft und Wissenschaft. So etwa Michael Hüther, Präsident des Instituts der deutschen Wirtschaft. Denn: "Wir leben im Augenblick von den Anstrengungen früherer Jahre. Wir leben von dem Geschäftsmodell Deutschland - industriebasiert, dienstleistungsergänzt, exportorientiert."

Nicht in Schockstarre verfallen

Auch Volker Wieland warnt: "Die Gefahr ist nun, dass man sich darauf ausruht, das passiert schon seit einiger Zeit. Es werden nämlich Reformen angestrengt, die in die falsche Richtung gehen. Reformen, die nicht die Zukunftsfähigkeit der deutschen Wirtschaft stärken, sowie das zum Beispiel damals mit der Agenda 2010 der Fall war, sondern Reformen, die diese Zukunftsfähigkeit schwächen."

Und das wird auf einigen Feldern besonders deutlich: Auf dem Arbeitsmarkt, in der Steuer- und der Energiepolitik. Hinzu kommt die neue Herausforderung, die Flüchtlinge in den Bildungs- und Arbeitsmarkt zu integrieren. Die Bundesregierung dürfe deshalb jetzt erst recht nicht in eine Schockstarre verfallen, unterstreicht Jörg Hofmann, Chef der größten deutschen Industriegewerkschaft, der IG Metall:
 
"Es wäre politisch fatal, wenn der Eindruck vermittelt würde, durch die Flüchtlingskrise würden berechtigte Hoffnungen und Anlässe an die Politik unter den Tisch fallen und insoweit sehen wir uns da durchaus als Mahner, an der Stelle entgegenzuwirken."

Von beiden Seiten - von Unternehmen und Arbeitnehmern - kommen also Forderungen an die Bundesregierung, Reformen auf den Weg zu bringen. Schwarz-Rot arbeitet zwar an konkreten Vorhaben, kann sich aber nicht einigen. Derzeit streitet die Koalition etwa über die Erbschaftsteuer und die Leiharbeit.

Der Arbeitsmarkt 

Auch zum Jahresanfang bleibt die deutsche Wirtschaft zwar eine Jobmaschine. Das belegen die Januarzahlen der Bundesagentur für Arbeit. Doch für eine nachhaltige Ausrichtung seien die Weichen grundsätzlich falsch gestellt worden - etwa mit der Rente mit 63 oder der Mütterrente, sagt der Wirtschaftsweise Volker Wieland. Das seien Kostentreiber:

"Die Rente mit 63 geht auch noch ganz in die falsche Richtung, weil wir uns eigentlich darauf einstellen müssen, dass mit der längeren durchschnittlichen Lebensdauer auch eine längere durchschnittliche Arbeitsdauer einhergehen sollte. Weitere Maßnahmen, zum Beispiel der Mindestlohn, gehen dahin, dass man direkt in die Preisbildung am Markt eingreift."

Was die richtigen Instrumente der Arbeitsmarktpolitik sind, darüber scheiden sich naturgemäß die Geister von Unternehmer- und Arbeitnehmerseite. Gustav Horn, Wissenschaftlicher Direktor des IMK, des gewerkschaftsnahen Instituts für Makroökonomie und Konjunkturforschung in der Hans-Böckler-Stiftung, hält den deutschen Arbeitsmarkt immer noch für sehr anpassungsfähig. Reformbedarf sieht er in anderen Bereichen als Wieland:

"Was man am Arbeitsmarkt machen muss, ist natürlich, dass man bei einigen Maßnahmen, die ausgenutzt werden, vielleicht Veränderungen machen muss. Das ist zum einen die Zeitarbeit, die immer wieder ausgenutzt wird, um niedrige Löhne durchzusetzen, nicht, um Flexibilität zu gewinnen. Und das ist ja das eigentliche Ziel, dass Unternehmen mit Zeitarbeit Produktionsspitzen abdecken können. Dagegen ist nichts zu sagen, aber es ist eine ganze Menge dagegen zu sagen, wenn sie dies machen, um Löhne zu senken."

Union will keine weiteren Belastungen für die Wirtschaft

Doch an diesem Missstand, den die Gewerkschaften und die SPD beklagen, dürfte sich wenig ändern. Trotz mancher vollmundiger Ankündigungen: "Wir müssen Leiharbeit und Werkverträge aus der Schmuddelecke holen." So hatte es Arbeitsministerin Andrea Nahles noch im Dezember angekündigt.

"Praxisfremd, hochbürokratisch, in der Sache unsinnig und völlig undurchführbar", so geißelte dagegen Arbeitgeberpräsident Ingo Kramer den Gesetzentwurf von Andrea Nahles. Und ihr Koalitionspartner, die Union, schlug sich wie so oft auf die Seite der Arbeitgeber.

Nach Mindestlohn und Rente mit 63 war es für die Union genug: Keine weiteren Belastungen für die Wirtschaft - das war - und ist -  die Marschlinie. Und so steht die Reform der Leiharbeit und der Werkverträge auch für eine ganz grundsätzliche Frage: Kann beziehungsweise soll sich das Land noch eine kostentreibende Reform leisten?

Besonders umstritten zwischen Union und SPD waren die geplanten Änderungen bei den Werkverträgen, mit denen Unternehmen ganze Produktionsschritte in andere Firmen auslagern. "Wir haben Missbrauch", sagt dazu der stellvertretende SPD-Fraktionsvorsitzende Hubertus Heil, "und wir müssen aufpassen, dass es nicht neue Ausweichbewegungen im Bereich der Werkverträge gibt. Werkverträge sind erst mal was ganz Normales, aber wir müssen aufpassen, dass sie nicht missbraucht werden, um Arbeitnehmer als Scheinselbständige zu behandeln. Wir brauchen am Arbeitsmarkt Flexibilität und Recht und Ordnung."

Unrecht und Unordnung herrschen weiter

Doch gemessen daran herrschen künftig weiter Unrecht und Unordnung. Denn nach zähen Verhandlungen setzte sich die Union durch. Sämtliche Kriterien, die die SPD ins Gesetz hineinschreiben wollte, um so künftig unproblematische von missbräuchlichen Werkverträgen zu unterscheiden, strich die Union aus dem Gesetzentwurf wieder heraus. 

Damit nicht genug: Die CSU bremst weiter, jetzt auch noch bei der Reform der Zeitarbeit. Sie will den Kompromiss nicht mittragen, den Arbeitsministerin Nahles mit Gewerkschaften und Arbeitgebern ausgehandelt hat. Auch hier das Credo: Keine neue Belastung für die Wirtschaft. Nahles zeigt sich verärgert, wirft der CSU vor, zu blockieren, will aber auch nicht noch einmal verhandeln.

Während die Realpolitik sich streitet, formuliert die Wirtschaft ihre Wunschvorstellungen. Sie will investieren können: Mehr Markt, mehr Wettbewerbsfähigkeit. Und sie beansprucht dafür die entsprechenden Rahmenbedingungen. So fordert der Wirtschaftsweise Volker Wieland von der Bundesregierung nun auch Flexibilität im Hinblick auf den Mindestlohn:

"Wir haben jetzt eine hohe Zuwanderung von Menschen, die eine deutlich geringere Bildung, weniger Ausbildung haben, und voraussichtlich eine deutlich geringere Produktivität haben. Selbst wenn sie hier als Flüchtlinge anerkannt werden und hier in den Arbeitsmarkt eintreten können, dann wird ihre Produktivität zum großen Teil unter dem Mindestlohn liegen. Deswegen ist es jetzt in dieser Hinsicht ganz wichtig, den Mindestlohn als Hürde für geringer Qualifizierte wieder zu reduzieren."  

Keine Ausnahme des Mindestlohns für Flüchtlinge

Nassforsch, professoral, weltfremd. So wirken solche Forderungen in Berlin. Dort, wo Union und SPD wohlfeile wirtschaftspolitische Empfehlungen mit dem politisch Machbaren in Einklang bringen müssen. Für die SPD ist die Absenkung des Mindestlohnes ein Tabu, an dem schon ganz grundsätzlich nicht gerüttelt werden darf - auch nicht wegen der Flüchtlinge, stellt Hubertus Heil klar: "Wir holen nicht die Flüchtlinge ins Land, um Löhne zu drücken, das muss die klare Botschaft sein. Das wäre gesellschaftliches Gift."

Die Union hat beim Mindestlohn immerhin kurz gezuckt. Zuerst wollte sie ihn  für Flüchtlinge absenken. Doch dann verschwand der Vorschlag auch ganz schnell wieder - angeblich aus Rücksicht auf den Koalitionspartner, die SPD. In Wahrheit revoltierte auch der Arbeitnehmerflügel der Union gegen diese Pläne.

Und das ist scheinbar auch der einzige Punkt, bei dem Union und SPD sich einig sind, wenn es um die Integration der Flüchtlinge in Gesellschaft und Arbeitsmarkt geht. SPD-Chef Sigmar Gabriel denkt an ein Integrationspaket: "Dann werden wir über Kitas und Bildungseinrichtungen und Schulsozialarbeit reden. Über den Arbeitsmarkt, wir werden reden über Integrations- und Sprachkurse, über Qualifizierungsmaßnahmen, über die Nutzung der Stätten für überbetriebliche Unterweisung - all das wird in dieses Paket hinein kommen."  

Zwischen drei und fünf Milliarden Euro bräuchte die SPD für dieses Paket - pro Jahr. Geld, das aus den Haushaltsüberschüssen kommen soll, die Finanzminister Schäuble im letzten Jahr erwirtschaftet hat. Doch bislang denkt der Minister gar nicht daran, mehr Geld für SPD-Wünsche locker zu machen. "Wir brauchen jeden Euro und haben im Kabinett auch schon drüber gesprochen: Wenn wir Mittel einsetzten, dass wir sie außerhalb der EU einsetzen, um zu helfen, dass nicht so viele Menschen nach Europa kommen."

Auch beim Geld haben Union und SPD also völlig gegensätzliche Prioritäten. Das Ergebnis: quälend lange Entscheidungswege.

Die Steuerpolitik

Kurzfristig dürften zwar die Spielräume im Haushalt zur Bildung und Integration der Flüchtlinge ausreichen, meinen Volkswirte. Längerfristig aber werde man um Steuererhöhungen nicht herumkommen, glaubt etwa Gustav Horn von der Hans-Böckler-Stiftung. Und mit der Einkommensteuer sei es da nicht getan.

"Allerdings sehe ich dies im Bereich Vermögen im weitesten Sinne, und zwar über die Erbschaftsteuer, die sehr großzügig ist in Deutschland. Zum zweiten über eine Vermögensteuer im engeren Sinne, wo man ja nur die Anforderungen des Verfassungsgerichts erfüllen müsste, dass jede Form von Vermögen gleich besteuert werden muss, oder aber über eine Finanzmarkttransaktionssteuer, die ja eigentlich auch von anderen gewollt wird, deren Einführung aber doch ziemlich lahmt."

Solche eher linken steuerpolitischen Konzepte lehnt die Wirtschaft naturgemäß ab. Die Unternehmen warten auf eine ganz andere Reform der Erbschaftsteuer. Ginge es nach ihnen, bliebe es auch in Zukunft dabei, dass die Erben eines Unternehmens keine Erbschaftsteuer zahlen müssen, wenn sie die Firma fortführen und die Arbeitsplätze erhalten.

Wie gelähmt in der Steuerpolitik

Zudem würden die Unternehmen es gerne sehen, wenn sie Ausgaben für Forschung und Entwicklung steuerlich besser absetzen könnten. Aber an eine große Steuerreform glaubt derzeit niemand, so auch Michael Hüther nicht: "Natürlich kann man sich am grünen Tisch ganz schnell ein paar Bereinigungen vorstellen: die Gewerbeertragsteuer wegnehmen, das Unternehmenssteuersystem vereinfachen, die Einkommensteuer begradigen. Nur was man, glaube ich, einfach realistisch sehen muss: Die Bereitschaft, in der Politik Großreformen zu machen, ist nach der Erfahrung der Agenda 2010 geschrumpft. Und da sollte man dann die konkreten Themen angehen."

In der Steuerpolitik ist die Große Koalition in dieser Wahlperiode wie gelähmt - und Carsten Linnemann, der Vorsitzende der CDU-Mittelstandsvereinigung, nennt Gründe für die Tatenlosigkeit: "Wir sind im Tagesmodus fast nur noch im Krisenmodus unterwegs. Das macht es so schwierig, grundsätzlich über Reformen, beispielsweise eine Steuerstrukturreform, zu reden."

Tatsächlich blockiert sich die Große Koalition aber auch selbst. Steuererhöhungen, die die SPD im letzten Bundestagswahlkampf noch befürwortete, etwa um mehr Geld in die Sanierung maroder Verkehrswege stecken zu können, lehnte die Union strikt ab. Dabei ist es bis heute geblieben, räumt auch SPD-Fraktionsvize Hubertus Heil ein: "Man hat sich drauf verständigt, dass es keine Steuererhöhungen gibt und im gleichen Maße auch keine Steuersenkungen, sondern wir müssen mit den Mitteln, die zur Verfügung stehen, die richtigen Prioritäten setzen."

Faktisch läuft dies in der Steuerpolitik darauf hinaus, dass nur so viel getan wird, wie zwingend getan werden muss. Beispiel Erbschaftsteuerreform. Im Dezember 2014 kippte das Bundesverfassungsgericht die bislang geltenden Ausnahmen für Firmenerben. Die gingen ihm zu weit. Deshalb muss bis Mitte des Jahres die Reform stehen. Doch den Reformehrgeiz hat dies nicht angestachelt, was Wolfgang Schäuble von Anfang an sogar offen zugab:

"Der Koalitionsvertrag sagt: Wir werden das Erbschaftsteuerrecht nur insoweit ändern, als es vom Bundesverfassungsgericht vorgeschrieben wird. Damit ist für diese Legislaturperiode der Handlungsspielraum umfassend und präzise beschrieben."

Streitthema Erbschaftssteuer

Wasch mir den Pelz, aber mach mich nicht nass - darauf läuft die Reform jetzt hinaus. Dabei würde die SPD, vor allem die Parteilinke, Firmenerben gerne stärker zur Kasse bitten, das aber ist mit der CDU und vor allem der CSU nicht zu machen. Das Wahlversprechen "keine Steuererhöhungen" gilt auch hier.
 
Umgekehrt ist der SPD wichtig, dass die Erbschaftsteuer nicht abgeschafft wird. Hubertus Heil: "Das wäre ungerecht, weil wir auch Einkünfte aus Erbschaften an der Finanzierung des Gemeinwesens maßvoll beteiligen müssen und deswegen kriegen wir da eine vernünftige Lösung hin."

SPD-Fraktionsvize Carsten Schneider teilt diesen Optimismus nicht. Denn die CSU wendet sich nun auch gegen den Kompromiss zur Erbschaftsteuerreform, an dem seit Wochen getüftelt worden ist. Eine Einigung werde mit den erneuten Forderungen aus Bayern unmöglich, weil diese schlicht verfassungswidrig seien, ließ Schneider erklären.

Hinzu kommt: In Steuerfragen kann der Bund fast nie allein entscheiden. Fast jede Steueränderung müssen auch die Länder im Bundesrat billigen.

Die Energiepolitik

Auf diesem Gebiet hat es die einzige grundsätzliche Änderung nach der Agenda 2010 gegeben: Die Energiewende nach Fukushima hat die Geschäftsmodelle vor allem der großen Energieversorger umgewälzt. Dabei ist es nicht nur der Ausstieg aus der Atomkraft, den die Unternehmen nicht eingepreist haben. Es ist auch der Verfall der Strompreise an den Börsen, und es ist der ungebrochene Marsch ins Zeitalter der Erneuerbaren Energien.

Für die Politik geht es vor allem um eins: Die Kosten der Energiewende müssen sinken, ohne dabei den Ausbau der Erneuerbaren insgesamt zu bremsen. Da hat die Große Koalition einen ersten Erfolg vorzuweisen: 2014 wurde der künftige jährliche Ausbau von Wind- und Solarstrom gedeckelt. Diese Ausbaukorridore dämpfen aber erst einmal nur den Kostenanstieg. Wirtschaftsminister Gabriel beschreibt eine nächste Herausforderung deshalb so: "Jetzt wird darum gehen: Wie schaffen wir es, das Ausbautempo anzupassen an die Ausbaukorridore, die die Politik verabredet hat?"

Der jährliche Zuwachs an Wind- und Solarstrom ist trotz der Ausbaukorridore immer noch hoch, zu hoch fürs veraltete Stromnetz. Der Ausbau kommt nicht nach. Und auch der Handel mit Energie muss sich den neuen Zeiten anpassen. Gabriel will deshalb noch in dieser Wahlperiode ein ganz neues Energiesystem schaffen:
 
"Es muss erstens die Erneuerbaren in den Strommarkt heranführen - Betonung liegt auf Markt - und kontinuierlich die Kosten senken. Es muss zweitens den Strommarkt für einen wachsenden Anteil von Erneuerbaren Energien fit machen. Und wir brauchen drittens eine Infrastruktur, die dazu passt. Das fordert einen zügigen Ausbau der Stromnetze und die Digitalisierung der Stromversorgung."

Das Prinzip "Mehr Markt"

Mehr Markt bei den Erneuerbaren - das heißt: Windparks an Land oder große Photovoltaikanlagen werden künftig grundsätzlich ausgeschrieben. Den Zuschlag bekommen die Anbieter, die den Ökostrom zum niedrigsten Preis produzieren können. "Das ist die entscheidende Änderung - dass nicht mehr die Politik über die Preise entscheidet, sondern der Markt."

Und dieses Prinzip "Mehr Markt" soll auch weiter für die Kohle- und Gas- Kraftwerke gelten. Drei Cent bekommen sie aktuell für die Kilowattstunde an der Strombörse - zu wenig, um schwarze Zahlen zu schreiben. Gleichzeitig werden diese Kraftwerke aber als Reserve gebraucht für wind- und sonnenarme Tage.

Gabriels Modell für den Reserve-Strommarkt sieht deshalb vor: Wenn Strom knapp ist, darf er auch teuer sein: Nicht drei Cent, sondern zwei Euro die Kilowattstunde, die der Stromlieferant zahlen muss, wenn er sich für solche Tage nicht ausreichend mit Strommengen für seine Endkunden eingedeckt hat. So soll auch das Vorhalten von Reservekraftwerken rentabel werden, hofft Wirtschaftsminister Gabriel. Und wenn nicht, dann werden solche Überkapazitäten eben stillgelegt.

Gabriel will all dies noch in dieser Wahlperiode verabschieden und damit die Energiewende zukunftsfest machen. Doch trotz all dieser Bemühungen bleibt diese Wende teuer. Allein beim Strom kostet sie die Kunden immer noch 28 Milliarden Euro im Jahr - oder 270 Euro pro Durchschnittshaushalt.

Michael Hüther bleibt deshalb bei seinem vernichtenden Urteil über diese eine große Reform der letzten Jahre: "Hier ist eine Entscheidung getroffen worden, ohne wirklich nachzudenken mit den Konsequenzen - daran werden noch mehrere Generationen zu tragen haben."
 
Kurzfristig machen sich die Unternehmen und Banken keine Sorgen um die deutsche Volkswirtschaft. Doch für ein nachhaltiges Wachstum sollte die Bundesregierung mehr vorlegen als bisher, mahnt Carsten Brzeski, Chefvolkswirt der ING-Diba:

"Da ist einfach ein ‚Weiter so wie bisher‘ wahrscheinlich nicht ausreichend. Da muss mehr passieren, da müssen wir wirklich Anreize schaffen in der Wirtschaft, dass wir diese Investitionen bekommen, sodass wir auch in drei, vier, fünf Jahren immer noch der starke Mann Europas sind."

 

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