BelarusWenn Migration an der EU-Außengrenze zur Waffe wird

An der Grenze zwischen Belarus und Polen stehen sich Grenzsoldaten und Flüchtlinge gegenüber. Der belarussische Diktator Alexander Lukaschenko ist nicht der Erste, der Migration instrumentalisiert, um Europa unter Druck zu setzen. Die EU sucht nach einem Rezept gegen die Erpressbarkeit.

Von Marc Engelhardt | 10.11.2021

Polnische Sicherheitskräfte hinter Stacheldraht an der Grenze zu Belarus
Schutzwall gegen die von Lukaschenko instrumentalisierten Migranten: abgeriegelte Grenze zwischen Polen und Belarus (Leonid Shcheglov / BELTA / AFP)
Ein stacheldrahtbewehrter Zaun im Niemandsland. Auf der einen Seite: Flüchtlinge, die irgendwie von Belarus in die EU gelangen wollen. Auf der anderen Seite: Polnische Grenztruppen in voller Kampfmontur. Sie posten Videos auf ihrem Twitterkanal: "Wieder zahlreiche Migrantengruppen von belarussischen Behörden bis zur Grenzlinie geführt", heißt es dort. Und weiter: "Migranten versuchen, die Grenze zu durchbrechen. Wir sind da!"
Aktuell droht die Lage zu eskalieren: Gruppen von Migranten überwanden den Grenzzaun und wurden umgehend zurückgetrieben. Die Szenen erinnern an Krieg. Polen hat nach Angaben des Verteidigungsministers 15.000 Soldaten an die Grenze geschickt. Auch die Rhetorik in der EU ist kämpferisch. Schon beim Außenministertreffen am 18. Oktober in Luxemburg äußerte sich Bundesaußenminister Heiko Maas, SPD, über den belarussischen Machthaber Alexander Lukaschenko:

Maas über Lukaschenko: "Chef eines Schleuserrings"

"Wir sehen uns in Europa konfrontiert mit der Tatsache, dass Lukaschenko Flüchtlinge als Instrument benutzt, um Druck auf europäische Staaten auszuüben. Lukaschenko ist nichts anderes als der Chef eines staatlichen Schleuserrings."
Der Unrechtsstaat Belarus als "Schleuser", der Migration als "Waffe" einsetzt – so beschreiben viele das, was derzeit an der Grenze zwischen Belarus und der EU geschieht. Jakob Wöllenstein leitet das Auslandsbüro der Konrad-Adenauer-Stiftung für Belarus. Schon im Frühjahr habe Alexander Lukaschenko damit gedroht, Europa, so wörtlich, mit Drogen und mit Migranten zu überfluten, sollten die Sanktionen nicht aufgehoben werden. Er werde, so Lukaschenko, die Grenzkontrollen zur EU einstellen.
"Das andere ist aber, dass sich die Hinweise eindeutig mehren und sehr sehr stark und sehr offensichtlich sind, dass das nicht nur toleriert wird, sondern ganz bewusst gefördert wird. Dass also belarussische, staatliche Stellen oder eben staatsnahe Stellen, Reiseagenturen, Fluggesellschaften und eben auch bis hin zu Berichten, dass die Grenzpolizei ganz aktiv unter Einsatz von technischen Mitteln Leute über die Grenze bringt, also dass der Staat dahinter steht und das eben im Kontext ist: Gegenreaktionen gegen die europäischen Sanktionen. Deswegen politische Waffe."
Fünf Personen sitzen an der belaruissisch-polnischen Grenze vor einem Stacheldrahtzaun
Wie Belarus versucht, Geflüchtete als Druckmittel einzusetzen
Der belarussische Machthaber Alexander Lukaschenko bringt flüchtende Menschen an die Grenze zur EU. Er möchte dadurch Druck aufbauen, um Sanktionen der EU loszuwerden. Dieses Ziel scheint Lukaschenko nicht zu erreichen – auch weil Polen die Menschen hart und mit teilweise illegalen Methoden abweist.
Migranten als Munition gegen den Westen einzusetzen, habe für Lukaschenko sogar noch einen weiteren Vorteil: Denn das bankrotte Regime verdiene mit der illegalen Schleusung Geld. Die Rede sei von bis zu 14.000 Dollar, die Flüchtlinge bezahlen müssten, wenn sie über Belarus nach Westeuropa reisen wollen. Die "staatliche" Schleusung wird Wöllenstein zufolge nicht nur in Polen, sondern auch in Litauen, wo sein Schreibtisch steht, als Aggression verstanden.
"Es geht darum, dass in einer perfiden Weise das Leid und die Hoffnungen von verzweifelten Menschen ausgenutzt werden, um eben hier die Grenze zu durchbrechen. Und dass das, wenn das unterstützt wird von belarussischen Grenzbeamten und auch das ist ja mehrfach von den Litauern dokumentiert worden, dass dann auch die Grenze überschritten wird, von Warnschüssen war immer mal wieder die Rede, vor allem im Bereich mit Polen - dass das als eine Aggression wahrgenommen wird, eindeutig eben deswegen, weil da die Grenze illegal überschritten wird."
Kurdische Familie aus dem Irak im polnischen Narewka nahe der Grenze zu Belarus mit einem Schild "Ich suche Asyl in Polen"
Druckmittel gegen Europa: Kurdische Flüchtlinge an der Grenze zu Polen (Wojtek RADWANSKI / AFP)
Der Eindruck eines Angriffs mit anderen Mitteln hat längst auch Deutschland erreicht. Der amtierende Bundesinnenminister Horst Seehofer, CSU, kündigte Ende Oktober an, bei Bedarf mehr Bundespolizei ins Grenzgebiet zu Polen zu schicken, um dort "engmaschig zu kontrollieren", wie er sagt. Schon jetzt seien acht Hundertschaften zur Verstärkung entsandt worden. Solche Aussagen verstärken den Eindruck, dass es sich um eine neue Art von Bedrohung handelt – eine, die es so bisher nicht gab. Doch das sei nicht der Fall, sagt die Politikwissenschaftlerin Kelly Greenhill. Flüchtende würden schon seit langem instrumentalisiert.
"So tragisch das ist, es handelt sich um ein uraltes Phänomen. Als ich vor zehn Jahren ein Buch darüber schrieb, habe ich zwischen 56 und 63 solcher Fälle beschrieben, die sich seit dem Inkrafttreten der UN-Flüchtlingskonvention 1951 ereignet haben. Und das sind nur herausgehobene Episoden. Für das Phänomen an sich, dass also Migration zur Waffe wird, gibt es noch deutlich mehr Beispiele."

Historische Beispiele für "Massenmigration als Waffe"

Das Buch, das Greenhill geschrieben hat, trägt den Titel "Weapons of Mass Migration" – auf Deutsch: "Massenmigration als Waffe". Ein Schlagwort, das inzwischen oft losgelöst von der eigentlichen Bedeutung verwendet wird - auch von Verschwörungsideologen oder Rechtsradikalen, von denen Greenhill sich ausdrücklich distanziert. Der Professorin an der renommierten "Tufts University" in Boston geht es vielmehr darum, die Instrumentalisierung von Flüchtlingen als Druckmittel für staatliche Interessen aufzudecken: In Haiti etwa, in Nordkorea oder dem früheren Jugoslawien. Dort habe der damalige Staatschef Slobodan Milosevic Ende der Neunzigerjahre der EU offen damit gedroht, eine große Zahl von Kosovaren nach Europa zu vertreiben, falls die NATO ihn bombardiere. Die Erpressung scheiterte. Doch es gibt Beispiele mit anderem Ausgang.
"Nehmen Sie 2016, als die Türkei damit drohte, vor allem syrische Migrantinnen und Migranten in die EU einreisen zu lassen, wenn sie nicht substantielle Finanzhilfen bekommen würde - die Wiederaufnahme der Gespräche über einen EU-Beitritt und die Aussicht auf visumsfreie Einreise der eigenen Staatsbürger in die Europäische Union. Das war ein Beispiel wie aus dem Lehrbuch, auch wenn derjenige, der den Druck ausübte, die Flucht nicht selbst verursacht hat, sondern eine Chance genutzt hat, die sich bot."
Patrouillen in Rumeylan in der Provinz Hasakeh im Nordosten Syriens nahe der türkischen Grenze
Drohkulisse Grenzöffnungen: Patrouillen im Nordosten Syriens nahe der türkischen Grenze (Delil SOULEIMAN / AFP)
Die Türkei bekam, was sie wollte. Und es war nicht das letzte Mal, dass sie Europa unter Druck setzte, indem sie mit der Öffnung der Grenzen drohte. Vergangenes Jahr fuhren Busse Flüchtlinge aus Lagern an die Land- und Seegrenzen zu Griechenland. In Athen tobte Verteidigungsminister Nikos Panagiotopoulos, die Türkei wolle "illegale Migranten als Waffe einsetzen". Zwar unterscheidet sich die Situation in der Türkei, die sechs Millionen Kriegsflüchtlinge aus Syrien beherbergt, grundlegend von der in Belarus, wo Flüchtlinge eingeflogen werden. Doch in beiden Fällen, so Greenhill, würden Flüchtlinge instrumentalisiert:
"Und ich sollte anmerken, so armselig das auch ist: In gut 75 Prozent der Fälle, wo Staaten andere Staaten mit angedrohter Migration erpressen, bekommen sie zumindest einen Teil von dem, was sie fordern. Wenn dieses Mittel eingesetzt wird, ist es also ziemlich erfolgreich."

Die Erpressbarkeit der EU

Für Greenhill steht fest: Nur manchmal stecken hinter solchen Erpressungen Machthaber, die selbst Menschen vertreiben oder damit drohen. Andere seien Akteure, wie die Türkei etwa, die eine Gelegenheit beim Schopf packen. Zu diesen Akteuren zählt der Maghreb-Experte Beat Stauffer auch die marokkanische Regierung. Im Mai öffnete sie überraschend für mehr als 24 Stunden den Übergang in die spanische Exklave Ceúta. Mehr als 8.000 Migranten überquerten daraufhin die Grenze. Europa sei verletzlich, so Stauffer:
"Die EU ist in sehr hohem Maße erpressbar, weil es eine Asymmetrie in den Beziehungen gibt zwischen den Staaten, die Flüchtlinge und Migranten entweder entsenden oder als Transit-Migranten durchlassen und den Ländern der EU. Und zwar hält sich die EU ja größtenteils an das humanitäre Völkerrecht, das auch ein Verbot der Zurückweisung beinhaltet. Und gleichzeitig scheren sich die Staaten um die EU herum, in Afrika, im Nahen Osten und so weiter komplett um dieses humanitäre Völkerrecht. Und das schafft ein Ungleichgewicht, das Europa natürlich erpressbar macht."
Migranten aus Marokko in Fnideq an der Grenze zur spanischen Enclave Ceuta
Am Tor nach Europa: Flüchtlinge aus Marokko in der Enklave Ceuta (FADEL SENNA / AFP)
Im konkreten Fall reagierten die spanischen Soldaten allerdings brutal und verstießen selbst gegen Völkerrecht. Migranten wurden sofort abgeschoben, ohne Chance, einen Asylantrag zu stellen. In seinem Buch "Maghreb, Migration und Mittelmeer" beschreibt Stauffer die Flüchtlingsbewegung als "Schicksalsfrage für Europa und Nordafrika". Dort, wie auch an der Grenze zu Belarus müsse die EU härter durchgreifen, fordert er, die politische Instrumentalisierung von Flüchtlingen müsse ein Ende finden.
"Europa kommt als Ultima Ratio nicht darum herum, die Grenzen zu schließen in einem solchen Notfall, und um das handelt es sich, vorübergehend zu schließen und auch vorübergehend das Asylrecht zeitlich befristet auszusetzen, bis sich das Problem gelöst hat. Weil Europa, die EU und alle Schengen-Staaten würden sonst vollkommen überfordert von derartigen Situationen. Wenn das Schule machen würde, dann würden andere Länder mit Sicherheit auf ähnliche Weise versuchen, Europa zu erpressen."

Asylrecht aussetzen als letztes Mittel?

Das Aslyrecht auszusetzen, um nicht mehr erpressbar zu sein - für Edouard Rodier ist das unvorstellbar. Denn es hieße, den politischen Konflikt auf dem Rücken der Flüchtlinge auszutragen. Davor aber warnt der Europa-Direktor des Norwegischen Flüchtlingsrats.
"Tatsächlich sollte Europa sicherstellen, dass diejenigen, die Asyl beantragen wollen, das auch tun können. Diejenigen, die jetzt an der Grenze von Belarus zur EU gestrandet sind, können das nicht. Zahlreiche Flüchtlinge sind dort gestorben, weil sie nicht vor und nicht zurückkönnen und einfach allein gelassen werden. Dass das an einer europäischen Außengrenze geschieht, macht Europa mitverantwortlich."
Rodier erkennt durchaus das Dilemma, in das das belarussische Regime die Europäische Union manövriert hat. Offensichtlich verfolge man in Minsk die Absicht, europäische Staaten gegeneinander auszuspielen. Doch das ändere nichts daran, dass es sich bei Lukaschenkos "Spielbällen" um notleidende Menschen handele.
"Diese Menschen harren an der Grenze aus, weil sie zur Flucht gezwungen wurden. Und alle Staaten haben sich auf ein fundamentales Recht geeinigt, das im Notfall gilt: Man hat das Recht, zu fliehen, und man hat das Recht, irgendwo anzukommen. Und dieses zweite Recht wird ihnen genommen. Sie bekommen keinen rechtlichen Beistand, nicht einmal humanitäre Hilfe."

Migrationsforscher: Lukaschenkos Drohkulisse wird überschätzt

Andreas Pott bewertet die Situation an der Grenze der EU zu Belarus ebenfalls kritisch. Auch aus einem anderen Grund: Der stellvertretende Direktor des "Instituts für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien" an der Universität Osnabrück geht davon aus, dass die Drohkulisse überschätzt werde.
"Es sind Tausende von Menschen. Und jedes einzelne Schicksal ist schlimm. Aber es sind keine Millionen, die dort auf gepackten Koffern sitzen, und Belarus ist keine klassische Migrationsroute. Es geht um Personen, die teilweise auch per Flugzeug eingeflogen werden oder eben das Land erreicht haben. Aber das sind Zahlen, die nicht annähernd vergleichbar sind, zum Beispiel mit der Situation 2015."
Wer jetzt an den Außengrenzen der EU den Ausnahmezustand verhängt, um damit eine vermeintliche "Massenmigration" zu verhindern, der unterstütze womöglich staatliche Erpresser wie Alexander Lukaschenko. Auch der libysche Ex-Diktator Muammar al-Gaddafi habe einst, ähnlich wie Lukaschenko heute, mit aufgebauschten Zahlen operiert. Gaddafi habe öffentlich erklärt, hunderttausende Afrikanerinnen und Afrikaner nach Europa zu schicken, wenn die EU sein Regime nicht unterstütze.
"Gaddafi hat lange Zeit Personen zurückgehalten und dann irgendwann gedroht, als die Situation für ihn zu eng wurde, Personen durchzulassen. Aber auch da sah man wieder, dass viele, viele Arbeitsmigranten in Libyen über Jahre waren, über eine Million, ein, zwei Millionen und letztendlich nur ein verhältnismäßig kleiner Teil dann tatsächlich sich mobilisieren ließ."
Die Drohung stellte sich also als leer heraus – nicht zum ersten Mal. Doch dass die EU so leicht erpressbar ist, liege nicht zuletzt an ihr selbst, glaubt Pott. In den vergangenen Jahren habe sie es nicht geschafft, eine einheitliche Flüchtlingspolitik zu entwickeln. Nach Italien, Griechenland oder Spanien werde jetzt Polen alleine gelassen und kündige deswegen an, eine Mauer zu bauen.
Migranten im Flüchtlingslager Kara Tepe auf Lesbos
Allein gelassen von der EU: Flüchtlingslager Kara Tepe auf Lesbos (Anthi PAZIANOU / AFP)
"Die EU tut einiges dafür und dazu, in eine schwierige Situation gekommen zu sein und immer wieder hinein zu raten. Die Verletzbarkeit des Westens oder der EU ist eben da sehr deutlich auch zu erkennen. Und die erkennt man auch daran, dass eben dann sehr schnell umgeschaltet wird auf einen, ja fast panischen Diskurs."
Für Pott bereiten Begriffe wie "die Massenmigration als Waffe" den Kriegszustand verbal bereits vor. Dass jetzt auch schon die NATO ankündigt, "für Sicherheit zu sorgen" rückt Worte in die Nähe von Taten. Was also tun, um eine weitere Eskalation zu verhindern? Für Beat Stauffer ist es unerlässlich, dass die EU mehr als bisher ihre Macht demonstriert, wenn auch nicht mit Waffengewalt.
"Ich denke, die EU muss in der Lage sein, ganz massiv vorzugehen gegen Staaten wie Belarus, die das humanitäre Völkerrecht offensichtlich missbrauchen für ihre eigenen innen- und außenpolitischen Zwecke. Es muss ein Instrumentarium da sein, solche Staaten zu sanktionieren, und zwar so, dass es weh tut."

EU sucht nach einer Gegenstrategie

Allerdings weiß Stauffer um die Schwierigkeiten, wenn hinter einem Staat wie Belarus eine Großmacht wie Russland steht. Auch die Politologin Kelly Greenhill hat trotz intensiver Forschung keine Allzweckwaffe gegen die Instrumentalisierung von Migranten und Migrantinnen gefunden. Ein militärisches Eingreifen gegen den Aggressor berge das Risiko eines ungewissen Ausgangs, warnt die "Tufts"-Professorin. Eine Umarmungsstrategie, also das Öffnen der Grenzen, entmachte zwar den Erpresser, sei aber mitten in einer Krise in den potentiellen Aufnahmeländern kaum durchzusetzen. Nur eines stehe fest, so Greenhill:
"Die Grenzen zu schließen, löst das Problem nicht. Es wird nur aufgeschoben, taucht aber später wieder auf. Ähnlich ist das mit der Strategie, externe Staaten zur Aufnahme von Flüchtlingen zu bewegen, also eine Externalisierung, um die Last zu teilen. Das kann einem Staat ein wenig Luft verschaffen, aber gerecht ist das nicht, und es erhöht wiederum die Erpressbarkeit. Wenn verletzbare Menschen in großen Zahlen aufgenommen werden, dann ist das Risiko, dass sie als Waffe eingesetzt werden, ziemlich groß. Und es geht wieder von vorne los."
Migranten in einem Camp in der nähe der Grenzstadt Kapciamiestis in Litauen. Belarus schickt Migranten seit Wochen gezielt über die Grenze.
Europapolitiker: Lukaschenko versucht, Mangel der EU-Migrationspolitik auszunutzen
Präsident Lukaschenko missbrauche die Migranten als Druckmittel, sagte der Grünen-Europapolitiker Sergey Lagodinsky im Dlf. Trotzdem hätten sie ein Recht auf ein ordnungsgemäßes Asylverfahren.
Und so ist für Jakob Wöllenstein von der Konrad-Adenauer-Stiftung in Vilnius essenziell, dass die EU ihren Zusammenhalt stärkt. Nur gemeinsam könnten die Mitgliedstaaten Aggressionen wie denen des belarussischen Regimes begegnen.
"Letztlich ist die große Frage: Schafft es die Europäische Union, eine kohärente und mit unseren Werten zu vereinbarende, aber auch die Außengrenzen schützende Asyl- und Migrationspolitik aufzustellen, die es schafft, klar zu machen: Die Leute, die kein Anrecht haben, die werden auch nicht zu uns kommen können als Asylsuchende. Die anderen haben das Recht. Und trotzdem wissen wir: Die Kapazitäten sind auch dann beschränkt, dass man nicht allen Menschen, die rechtlich Anspruch haben könnten, das auch gewähren kann."

Kolumbien als Vorbild in der Migrationspolitik

Edouard Rodier vom Norwegischen Flüchtlingsrat ist davon überzeugt, dass die EU selbst unter dem aktuellen Druck in der Flüchtlingsfrage näher zusammenrücken kann. Das werde zwar nicht leicht. Beispiele an anderen Orten der Welt zeigten aber, was möglich sei.
"Ich war kürzlich in Kolumbien, ein Land, in das Millionen Venezolaner geflohen sind. Und die Antwort der kolumbianischen Regierung lautet, dass sie ein neues Gesetz erlassen hat: Zwei Millionen Venezolaner dürfen in den kommenden zehn Jahren in Kolumbien arbeiten, zur Schule gehen und sich in Krankenhäusern behandeln lassen, so lange, bis die Krise in Venezuela gelöst und eine andere Lösung möglich ist."
Wenn das schon in Kolumbien möglich sei, einem Land, das nach jahrzehntelangem Bürgerkrieg noch viele eigene Probleme habe, dann müsse das im reichen und friedlichen Europa erst recht gehen, glaubt Rodier.

Fakten und Pragmatismus gegen Erpressbarkeit

Der Geograph und Migrationsforscher Andreas Pott verfolgt bei der Suche nach einer Lösung einen pragmatischen Ansatz: Er ist dafür, Fakten sprechen zu lassen. Denn anders als Lukaschenko die EU glauben machen wolle, sei er eben nicht in der Lage, hunderttausende Flüchtlinge an europäische Grenzen zu schleusen.
"Man kann als Migrationsforscher zumindest auch skeptisch sein, wenn man ganz schlicht sozusagen über die Jahrzehnte beobachtet, wie klein der Anteil der Migrantinnen und Migranten an der Weltbevölkerung ist, die natürlich wächst. Migration nimmt in absoluten Zahlen zu, aber gemessen an dem Anteil der Weltbevölkerung insgesamt ist, ist ein kleiner, nicht verschwindend kleiner, aber ein sehr kleiner Anteil von wenigen Prozent, die sich tatsächlich aufmachen, weil Migration eben sehr voraussetzungsvoll ist."
Das Kapital eines Erpressers ist stets die Angst, die er erzeugen kann – bei dem, der diese Angst auch zulässt. Fakten und Analyse, Sachlichkeit, könnten weiterhelfen. Womöglich stellte sich am Ende die von Lukaschenko angedrohte "Massenmigration" nach genauer Betrachtung gar nicht als Waffe heraus - sondern als Schreckschusspistole.