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StartseiteHintergrundEin Frieden, der viele Konflikte auf dem Balkan nicht löste21.11.2020

Dayton-Abkommen von 1995Ein Frieden, der viele Konflikte auf dem Balkan nicht löste

Nach Tod und Flucht Hunderttausender und dem Völkermord von Srebrenica griff die internationale Gemeinschaft ein: 1995 vermittelten die USA das Abkommen von Dayton. Es beendete den Bosnienkrieg, doch viele Konfliktlinien blieben, entlang derer der Frieden bald wieder aufriss.

Von Norbert Seitz

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(V.l.) Serbiens Präsident Slobodan Milosevic, sein bosnischer Amtskollege Alija Izetbegovic und der Präsident Kroatiens, Franjo Tudjman, paraphieren am 21. November 1995 auf dem Luftwaffenstützpunkt Wright-Patterson bei Dayton neben US-Außenminister Warren Christopher den Friedensvertrag für Bosnien-Herzegowina. (picture alliance / AFP / Ruthroff)
Unterzeichner Milosevic, Izetbegovic und Tudjman (v.l.) am Ende der Verhandlungen (picture alliance / AFP / Ruthroff)

"Meine Mutter hat geweint, als er gestorben ist. Die ganze Nation hat geweint. Das war eine schöne Zeit. Wir haben gut gelebt."

Die Rede ist von Josip Broz Tito, dem Gründer und Staatspräsidenten Jugoslawiens nach 1945, der sich bis zu seinem Tode 1980 hohen Respekt in der Welt verschafft hatte dafür, dass es ihm gelungen war, die auseinanderstrebenden Kräfte seines multireligiösen Vielvölkerstaates zusammen zu halten. Der ehemalige Partisanenkämpfer Tito setzte dabei allerdings auch auf Repressionen gegen die eigene Bevölkerung. Der emeritierte Professor für Politikwissenschaften Christian Hacke sagt, Tito selbst habe das so begründet:

"Die nationalistische Hydra auf dem Balkan kann nur durch Diktatur und Zentralmacht gezügelt werden. Denn sonst würden sich die Serben und die anderen übermorgen wechselseitig die Kehlen aufschlitzen. Da ist ein Gran Wirklichkeit drin. Und nach seinem Tod – vielleicht war es unvermeidbar, dass Jugoslawien danach zerfiel."

Erstarkende Nationalismen nach Titos Tod

Den seit 1991 andauernden mörderischen Zerfallsprozess Jugoslawiens sollte im November 1995 das Friedensabkommen von Dayton regulieren. Doch hatte das Abkommen nur mäßigen Erfolg dabei, die Auswirkungen der Probleme zu beseitigen, unter denen der Balkanstaat Jugoslawien seit seiner Gründung 1945 gelitten hatte und die sich aus dem Zusammenleben von mehr als zwanzig Ethnien und Nationalitäten ergaben. Die Tito-Biografin Marie-Janine Calic, Professorin für Geschichte Ost- und Südosteuropas an der Universität München:

"Der Unterschied zwischen Nord und Süd war immens in jeder Hinsicht, demografisch, wirtschaftlich, in Bezug auf Bildung. Mit anderen Worten: Die Slowenen zum Beispiel waren um ein Vielfaches reicher als die Kosovaren. Daraus entstand ein Dauerkonflikt, um die politische Ordnung, um die Verfassung, um Reformen. Und als Jugoslawien in den 80er-Jahren auf eine große Wirtschaftskrise zusteuerte, schwand der Konsens zwischen den politischen Eliten, hier noch politische Kompromisse überhaupt einzugehen."

Unter Tito waren viele Bürgerinnen und Bürger nach außen stolz auf die führende Rolle des Landes unter den Blockfreien Staaten. Und Familienbande verliefen oft multiethnisch, Titos Familie war dabei nur ein Beispiel von vielen. Doch im Innern spielten die ethno-religiösen Provenienzen eine zunehmend große Rolle, sagt Rainer Münz, promovierter Demograph und bis 2019 Büroleiter des EU-Kommissionspräsidenten Jean-Claude Juncker:

"Bei der Volkszählung 1981 gaben bei einer Gesamtbevölkerung von rund 20 Millionen nur zwei Millionen "jugoslawisch" als ihre Nationalität an; die anderen sagten, ich bin Serbe, Kroate, Bosnier, Mazedonier. Zehn Jahre später, bei der letzten jugoslawischen Volkszählung 1991 fühlten sich nur noch eine Million als Jugoslawen."

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Teilrepubliken kämpften 1989/90 für eigene Interessen

Parallel zum Zusammenbruch der kommunistischen Regime in Osteuropa 1989/90 fiel auch das jugoslawische System in sich zusammen. Die Streitigkeiten beim demokratischen Übergang zu Mehrparteienstaat und Marktwirtschaft wurden überlagert durch ausbrechende Nationalismen der einstigen Föderationspartner. Die einzelnen Republiken kämpften nur noch für ihre partikularen Interessen.

Nach der Unabhängigkeitserklärung von Slowenien und Kroatien am 25. Juni 1991 ging es der noch existierenden Bundesregierung in Belgrad ausschließlich darum, die serbischen Bevölkerungsteile in einem Staat zusammenzuhalten. Mit der Vertreibung der kroatischen Bevölkerung auf das Terrain des neuen unabhängigen Kroatien erfolgte im Dezember 1991 die Ausrufung der bis 1995 de facto existierenden "Serbischen Republik Kraijna". Serbenführer Slobodan Milosevic ließ bei Massenkundgebungen keinen Zweifel, wohin die Reise gehen sollte:

"Keine Macht auf Erden kann das serbische Volk im Kampf um die Gerechtigkeit aufhalten. Jene, die das Volk täuschen, jene, die sich gegen Jugoslawien wenden, werden verhaftet und bestraft."

Deutsche "Fehlwahrnehmung" von Selbstbestimmung

An dieser verheerenden Entwicklung war auch die Leitlinie des Westens gescheitert, die Selbstbestimmung und Befreiung vom Kommunismus zwar zu bejahen, aber keine neuen Staaten im Zuge eines aufkommenden Nationalismus anzuerkennen. Umstritten ist, inwiefern sich die deutsche Position als Fehlkalkulation erwiesen hat. Christian Hacke kommentiert die Jugoslawien-Politik des damaligen Bundesaußenministers Hans-Dietrich Genscher (FDP):

"Das war vielleicht die große Fehlperzeption, die Genscher hatte, nämlich, dass wir unser eigenes Schicksal - Selbstbestimmung der Deutschen - nun als eine positive Angelegenheit empfanden und glaubten, dass andere Länder oder auch andere Ethnien nach dem Vorbild Deutschlands demokratisch sich weiter entwickeln würden.

Genschers Nachfolger im Amt des Außenministers, Klaus Kinkel, ebenfalls FDP sagte zur Anerkennungsoffensive der Bundesrepublik Anfang der 1990er Jahre:

"Es war ganz zweifellos so, dass Genscher stark gedrückt hat. Aber er wurde auch innenpolitisch massiv unterstützt. Kohl war übrigens derselben Meinung."

Anerkennung Bosniens verschärfte die Lage

Alle angedachten Strategien in der internationalen Staatengemeinschaft, den gewalttätigen Konflikt einzudämmen, schlugen erst recht fehl, als sie Bosnien-Herzegowina, häufig auch "ein Jugoslawien im Kleinen" genannt, anerkannte, das im Frühjahr 1992 seine Unabhängigkeit erklärt hatte. Marie-Janine Calic:

"Bosnien ist eigentlich seit dem 19. Jahrhundert im Mittelpunkt der Konflikte im ehemaligen Jugoslawien. Dort leben ja Völker unterschiedlicher Religionen und Konfessionszugehörigkeiten, dort sind orthodoxe Serben, katholische Kroaten, muslimische Bosniaken, die seit dem Zeitalter des Nationalismus Anspruch auf diesen Staat erheben. Und diese Konflikte kreisen seit dem 19. Jahrhundert um das Thema "Wem gehört dieses Land?"

Die serbischen Nationalisten beanspruchten den Ostteil Bosniens als ihr ursprüngliches Land. Dabei hingen sie dem völkerrechtswidrigen Plan an, das militärisch eroberte Land vor der politischen Machtergreifung "ethnisch zu säubern", wie sie es euphemistisch nannten. Im Parlament in Sarajevo lieferten sich 1992 der radikale Führer der bosnischen Serben, Radovan Karadzic, und Präsident Alija Izetbegovic ein unversöhnliches Rededuell, das die Uferlosigkeit des weiteren Verlaufs erahnen ließ:

"Ich warne euch, ihr zieht Bosnien in den Abgrund der Hölle. Im Kriegsfall wird das muslimische Volk untergehen, weil es sich nicht verteidigen kann."

"Die Rede von Herrn Karadzic und sein Benehmen zeigen, warum wir nicht Teil Jugoslawiens bleiben können. Ein Jugoslawien, wie es Karadzic wünscht, wollen nur die Serben."

Moschee in einem Stadtteil von Sarajevo (dt. auch Sarajewo), Hauptstadt und Regierungssitz von Bosnien und Herzegowina.  (picture alliance / dpa / ANE) (picture alliance / dpa / ANE)Muslime in Bosnien - die verkannten Europäer
Bosnien-Herzegowina besteht aus zwei selbständigen Landesteilen: In der Föderation bilden Muslime die Mehrheit, in der Republika Srpska wird die muslimische Minderheit zur Zielscheibe anti-islamischer Propaganda. Die Aufnahme in die EU soll die politischen und religiösen Konflikte entschärfen.

Plan, die multiethnische Gesellschaft zu zerstören

Das Prinzip der "ethnischen Säuberung" galt schon wegen der katastrophalen Flucht- und Vertreibungsbewegungen im und nach dem Zweiten Weltkrieg als ein weltweit geächtetes No-Go einer regionalen Neuordnung. Philipp Ther lehrt an der Universität Wien Osteuropakunde. Er schildert das brutale Vorgehen der Serben auf dem Weg hin zu einem erträumten Groß-Serbien, einer Idee aus dem 19. Jahrhundert, wonach alle serbischen Siedlungsgebiete auf dem Balkan zusammengefasst werden sollten.

"Dieses Groß-Serbien ist expansiv. Man vertreibt die Minderheiten. Wobei man zuerst einmal die tötet, die dem alten multinationalen jugoslawischen Staat anhängen. Nicht nur Kroaten und Bosniaken, sondern auch, regierungskritische Serben, Vertreter der alten Staatsidee. Und dann schreitet man dort voran mit Gewaltexzessen, um diese multiethnische Gesellschaft gezielt zu zerstören. Und zweitens die in die Flucht zu schlagen, die praktisch in diese neuen Staaten nicht mehr hineinpassen oder dessen Machtanspruch gefährden könnten."

Internationale Gemeinschaft handelte erst nach Srebrenica

Bis der Kampf um die Herrschaft in Bosnien–Herzegowina im Mai 1995 im Massaker von Srebrenica eskalierte. Marie-Janine Calic:

"Es war der Höhepunkt eines dreijährigen Krieges, in den die internationale Staatengemeinschaft Handlungsunfähigkeit demonstriert hat. Es sind ja in diesem Krieg innerhalb weniger Wochen und Monate Millionen von Menschen, etwa die Hälfte der Zivilbevölkerung Bosniens vertrieben worden und Gefangenenlager aufgebaut worden, in denen unfassbare Menschenrechtsverletzungen stattgefunden haben. Es gab Massenmorde bis hin eben zu diesem Ereignis in Srebrenica, das bis heute als erster Genozid international juristisch anerkannt ist, der auf europäischem Boden nach 1945 stattgefunden hat."

Über 8.000 Jungen und Männer jeden Alters sind in Srebrenica systematisch segregiert, bei Massenhinrichtungen getötet und danach in Massengräbern verscharrt worden. Vor Ort stationierte Blauhelme griffen nicht ein, um den Genozid zu verhindern. Erst nach Srebrenica entschloss sich die internationale Staatengemeinschaft, zu handeln. Die USA und die NATO bombardierten serbische Stellungen gezielt aus der Luft, um die Krisensituation einzuhegen.

USA zwingen Kriegsherren an den Verhandlungstisch

In Abstimmung mit der internationalen Gemeinschaft unternahmen die USA ab dem 1. November 1995 den Versuch, die drei ultranationalistischen Kriegsherren an den Verhandlungstisch zu zwingen – den serbischen Präsidenten Slobodan Milosevic, den kroatischen Staatspräsidenten Franjo Tudjman und den Vorsitzenden im Präsidium von Bosnien-Herzegowina, Alija Izetbegovic. Unter strengen Klausurbedingungen sollten sie dem mörderischen, seit dreieinhalb Jahren andauernden Krieg in Bosnien-Herzegowina ein Ende bereiten. Als neutralen abgelegenen Ort wählte man die Wright-Patterson Air Force Base bei Dayton. Verhandlungsführer des Präsidenten Bill Clinton war der anerkannte US-Diplomat Richard Holbrooke.

Dieser hatte einen enormen Druck aufgebaut, um zunächst einmal das Allerwichtigste - einen Waffenstillstand – herbeizuführen.

Das seien seine schwierigsten Verhandlungen gewesen, erinnerte sich Holbrooke später auf CNN. Er war der Meinung, dass er mit einer robusten Verhandlungsführung die Parteien zu einem Frieden würde zwingen können. Doch der Versuch glich einer Quadratur des Kreises – so Marie-Janine Calic:

"Er hat den Bosniaken, den bosnischen Muslimen, ihr Kriegsziel gegeben, in dem Bosnien als gemeinsamer Einheitsstaat in bestehenden Grenzen erhalten werden sollte. Er hat aber gleichzeitig einen Friedensplan, eine Verfassung vorgelegt, in dem die bosnischen Serben ihre eigene Identität, ihre eigene Republik erhalten sollten mit weitgehenden Befugnissen und Rechten. Und das Ganze hat er dann in einem Verhandlungsmarathon mit Hilfe von Diplomaten aus anderen Staaten, nicht zuletzt aus Deutschland, durchgesetzt, um zu erreichen, dass jeder da ein bisschen nachgibt."

Ein Kompromissfrieden

Die bosnischen Serben mussten einen geringen Teil ihrer eroberten Gebiete wieder abgeben. Im Rahmen des neuen konföderierten Staatsgebildes Bosnien und Herzegowina behielt die bosnisch-serbische Republika Srpska 49 Prozent des Territoriums unter ihrer Kontrolle, während 51 Prozent des Landes den Kroaten und Bosniaken zugestanden wurden.

November 1995: Die drei Präsidenten Alija Izetbegovic (Bosnien, l.), Slobodan Milosevic (Serbien, r.) und Franjo Tudjman (Kroatien, M.) zu Beginn der Friedensverhandlungen in Dayton, Ohio (picture alliance / AP / Joe Marquette)Die drei Präsidenten Alija Izetbegovic (Bosnien, l.), Slobodan Milosevic (Serbien, r.) und Franjo Tudjman (Kroatien, M.) zu Beginn der Friedensverhandlungen (picture alliance / AP / Joe Marquette)

Der Dayton-Vertrag stellte eine große Erleichterung für die leidgeprüften Menschen in der umkämpften Region dar. Sie sehnten ein Ende von Krieg, Folter, Flucht und Vertreibung herbei. Problematisch an dem Abkommen blieb aber, dass es den Zustand des Krieges an einem bestimmten Punkt eingefroren hat und die alten Interessenkonflikte nicht wirklich auflösen konnte. So hat das Dayton-Abkommen de facto die serbische Eroberungspolitik mit ihrem Prinzip der "ethnischen Säuberung" akzeptiert. Philipp Ther erforscht seit Jahren die Geschichte der "ethnischen Säuberungen in Europa". Dayton sei eine Art Kompromiss gewesen.

"Also die Serben haben zunächst mal den Krieg gewonnen. Aber sie haben es nicht geschafft, Frieden zu stiften mit ethnischen Säuberungen. Die internationale Staatengemeinschaft will das dann doch nicht hinnehmen. Sie tut es eine Zeit lang nichts, aber sie sanktioniert es auch nicht. Das heißt die Serben können im Grunde keinen Frieden schließen. Und sie verlieren vor allem den medialen Krieg. Und dann kommt eben auch ein militärisches Problem. Die Fronten waren völlig überdehnt, man konnte die nicht halten."

Der Vertrag wurde am 21. November 1995 in Dayton paraphiert und am 14. Dezember 1995 in Paris unterzeichnet. Neben den drei an der Macht gebliebenen nationalistischen Führern Izetbegovic, Milosevic und Tudjman signierten auch Staatspräsident Chirac, Präsident Clinton, Bundeskanzler Helmut Kohl, der russische Ministerpräsident Tschernomyrdin, US-Außenminister Warren Christopher und sein Sonderbeauftragter Richard Holbrooke.

Kosovo blieb im Abkommen ausgespart

Zur positiven Bilanz von Dayton gehörte, dass Hunderttausende Menschen, die vertrieben worden und geflohen waren, in ihre Heimatregionen zurückkehren konnten, aber meist nicht mehr in ihre inzwischen zerstörten Häuser, sondern in Notunterkünfte. Andere kehrten zurück, um ihre Häuser und Heimat später endgültig zu verlassen. Die Kritik an Dayton fokussierte sich schließlich darauf, dass durch das Abkommen ein völlig ineffektiver Staat unter alliierter Aufsicht geschaffen worden sei.

Aber noch ein heißes Eisen war in Dayton nicht angepackt worden - die hochexplosive Kosovo-Frage. Denn auch in jener autonomen Provinz Serbiens strebte die überwiegend albanisch-stämmige Bevölkerung nach Unabhängigkeit, zunächst friedlich, später auch unterstützt von der Untergrundarmee UCK. Auch an dieser postjugoslawischen Front wurde die Entschlusskraft und das barbarische Potenzial des Slobodan Milosevic weithin unterschätzt. Er ließ die Autonomie des Kosovo aufheben und forcierte Massenvertreibungen der albanischen Bevölkerung. Um ein "zweites Bosnien" zu verhindern, entschied sich die NATO 1999 zur militärischen Intervention.

Die frisch gewählte rot-grüne Regierung sei nicht umhingekommen, sich an der militärischen Aktion gegen Serbien zu beteiligen, so schildert der Sozialdemokrat Gernot Erler die Diskussion in Deutschland. Es wurde der erste Kriegseinsatz seit Gründung der Bundeswehr, begleitet von stürmischen Debatten im pazifistisch-grünen Milieu, erinnert Erler, damals Bundestagsabgeordneter und später Staatsminister im Auswärtigen Amt.

"Das Problem war ja, dass zwei Dinge gegeneinanderstanden, auf der einen Seite das Souveränitätsrecht der Staaten, das selbstverständlich verbot, einfach militärisch in einem anderen Land einzugreifen, aber eben auch das Gebot, massive Menschenrechtsverletzungen nicht einfach hinzunehmen und beiseite zu gucken. Und genau das war ja im Kosovo-Krieg der Fall, dass eben Milosevic die albanische Bevölkerung zu Hunderttausenden vertrieben hat aus dem Kosovo. Und Kofi Annan, der hat sehr schnell erkannt, dass es sich hier um ein Problem für das Völkerrecht handelt und hat von einer Grauzone gesprochen. Kein Mensch hatte sich vorstellen können, dass der jugoslawische Präsident tatsächlich es wagen würde, einfach ein NATO-Ultimatum beiseite zu legen."

Belgrader Feuerwehrleute am 3.4.1999 vor dem brennenden serbischen Innenministerium in Belgrad. Mehrere Marschflugkörper schlugen gegen 1.00 Uhr morgens in den benachbarten Gebäude des serbischen und des jugoslawischen Innenministeriums ein. Augenzeugen berichteten von fünf gewaltigen Explosionen im dichtbesiedelten Stadtteil um die verkehrswichtige Knez-Milosa-Straße. Die Fensterscheiben der umliegenden Wohnhäuser seien zerborsten. Die beiden getroffenen Ministerien liegen unmittelbar neben einem großen Krankenhauskomplex. Die Nato hatte erstmals seit Beginn der Offensive vor zehn Tagen das Zentrum Belgrads beschossen. (picture-alliance / dpa) (picture-alliance / dpa)Als die NATO Serbien bombardierte
Mit den NATO-Luftangriffen auf die ehemalige Republik Jugoslawien endete der Krieg im Kosovo. Doch der Konflikt beschäftigt die Gesellschaft bis heute. Und auch Konfliktforscher und Historiker streiten über die Deutung der Ereignisse und ihrer Folgen.

Dayton half, förderte aber auch weitere Eskalationen

Die NATO sah sich gezwungen, militärisch zu reagieren. Elf Wochen dauerte der Luftkrieg in Serbien, den die NATO ohne ein Mandat des UNO-Sicherheitsrats durchführte. Das Kosovo wurde nach Rückzug der Serben zum UN-Protektorat. Eine dauerhafte Konfliktlösung war davon nicht zu erwarten, zumal das dahinterstehende Interventionsprinzip aus humanitären Gründen bis heute heftig umstritten sei, sagt Politikwissenschaftler Christian Hacke.

"Kosovo ist dann in einer dramatischen Perspektive der Auftakt zum Missverständnis, dass der Westen mit militärischer Gewalt in völlig kulturell und historisch anders gelagerten Gebieten Demokratie exportieren kann. Aber es ist der Auftakt für eine ganz schlimme Entwicklung, die die Weltpolitik verändert hat, und zwar dramatisch zum Nachteil des Westens durch eine Serie von humanitären Interventionen, durch eine völlige Überdehnung der Kräfte, durch eine naive Auffassung von Demokratisierung, gleichzeitig die autoritären Regime das aus ihrer Sicht lässig abwartend beobachtet haben und damit ihren Aufstieg begründet haben, siehe China."

Bliebe als Fazit: keine NATO-Intervention im Kosovo ohne Dayton-Abkommen. Das Abkommen schuf eine Waffenruhe für Millionen von Menschen. Der von Richard Holbrooke ausgehandelte Friedensvertrag mit seinen verhängnisvollen Konzessionen an Serbien war aber auch mitverantwortlich für die weitere kriegerische Eskalation und die bis heute politisch und kulturell angespannte Lage in der Region.

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