Donnerstag, 01. Dezember 2022

Die Genfer Flüchtlingskonvention
Historisch, unverzichtbar und doch lückenhaft

Das Problem sei vorübergehend und lösbar - davon ging man bei den Vereinten Nationen aus, als 1951 die Genfer Flüchtlingskonvention verabschiedet wurde. Doch weil es Flucht und Vertreibung auch 70 Jahre später noch gibt, bleibt die Flüchtlingskonvention wichtig. Sie weist aber Lücken auf.

Von Otto Langels | 20.06.2022

Ukrainische Flüchtlinge in einem regionalen Unterstützungszentrum in der tschechischen Hauptstadt Prag
Ukrainische Flüchtlinge in einem regionalen Unterstützungszentrum in der tschechischen Hauptstadt Prag (picture alliance/dpa/CTK | Vit Simanek)
„Als ich im Jahre 44 von Hitlers Joch, das auf meinem Lande lastete, entkommen war, versuchte ich verzweifelt, über die Pyrenäen von Frankreich nach Spanien zu gelangen. Die Umstände hatten mich zum Flüchtling gemacht, zu einem Menschen, der nicht wusste, wohin er gehen solle“, erinnerte sich Gerrit Jan van Heuven-Goedhart, ein niederländischer Jurist und Journalist, nach dem Ende des NS-Regimes. Am 1. Januar 1951 übernahm er das neue Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen, kurz UNHCR; fünf Jahre nach der Gründung der UNO und zwei Jahre nach der Verkündung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte.
Im Juli 1951 schließlich verabschiedete die UNO in Genf die Flüchtlingskonvention, ein Abkommen zunächst auf Zeit. Denn damals war die Staatengemeinschaft überzeugt, das Flüchtlingsproblem als unmittelbare Folge des Zweiten Weltkriegs innerhalb weniger Jahre lösen zu können. Eine Illusion. Gut 70 Jahre später meldet der UNHCR zum Weltflüchtlingstag am 20. Juni erstmals mehr als 100 Millionen Geflüchtete weltweit.

Millionen Vertriebene und Geflüchtete nach dem Weltkrieg

Gundula Bavendamm, Direktorin des Dokumentationszentrums Flucht, Vertreibung, Versöhnung: „Wir haben es mit einer Epoche zu tun, in der zum Beispiel Umwelt- und Naturkatastrophen Ursache für Fluchtbewegungen sind. Sie haben es mit failed states zu tun, mit zusammengebrochenen Wirtschaftssystemen, mit der Unmöglichkeit, irgendwo überhaupt zu existieren und zu leben. Es ist zu befürchten, dass dieses Thema uns erhalten bleibt und auch in der Größenordnung erhalten bleibt, die wir inzwischen erreicht haben.“
Nachkriegszeit: Deutsche Flüchtlinge in Berlin
Kriegsflüchtlinge Ende 1945 in Berlin (picture-alliance / dpa DANA)
Nach dem Zweiten Weltkrieg, als Millionen Vertriebene und Geflüchtete, sogenannte displaced persons, über Europa verstreut waren, war die Staatengemeinschaft gewillt, Lehren aus der Vergangenheit zu ziehen. Ein Desaster wie die Konferenz von Évian sollte sich nicht wiederholen. In dem kleinen Ort am Genfer See hatten im Juli 1938 Regierungsvertreter zehn Tage lang beraten, wie man den von den Nazis verfolgten Juden helfen könne.
Die spätere israelische Ministerpräsidentin Golda Meir beobachtete die Konferenz: „Es war ein schreckliches Erlebnis, dort in dem prächtigen Saal zu sitzen und zuzusehen, wie die Delegierten von 32 Ländern sich nacheinander erhoben und erklärten, sie hätten gern eine beträchtliche Zahl von Flüchtlingen aufgenommen, seien jedoch dazu bedauerlicherweise nicht imstande.“

Die Lehren aus Évian

Das Ergebnis damals war ernüchternd, so Chris Melzer, Sprecher des UNHCR in Deutschland: „Es zeigte sich, dass bei dieser Konferenz von Évian selbst die Amerikaner, die sie einberufen hatten, die sie vorgeschlagen hatten, letztlich sich nicht durchringen konnten, jüdische Flüchtlinge in großer Zahl aufzunehmen. Es gab nur ein einziges Land, was sich dazu bereit erklärte, das war Haiti.“
Nach 1945 waren es auf dem europäischen Kontinent vor allem ehemalige KZ-Häftlinge, Zwangsarbeiter und Kriegsgefangene, Vertriebene und zwangsweise Umgesiedelte, die nicht in ihre Heimat zurückkehren konnten oder wollten. Bald kamen jüdische Geflüchtete aus Osteuropa hinzu. 1946 waren polnische Städte Schauplatz von antisemitischen Pogromen.
Schätzungen des polnisch-amerikanischen Historikers Jan Tomasz Gross zufolge wurden mindestens 1.000 Juden umgebracht, einer der schlimmsten Angriffe mit über 40 Toten fand in Kielce statt. „Polizisten zerrten Juden aus dem Gebäude und lieferten sie der Menge auf der Straße aus, wo sie brutal umgebracht wurden. Bewaffnete Milizionäre reagierten darauf nicht. Sie hielten sich die Ohren zu und schleppten sogar weitere Opfer aus dem Haus.“
Auch in Ungarn kam es zu antisemitischen Ausschreitungen mit Plünderungen, Toten und Schwerverletzten. Die Reaktion war ein Massenexodus: Hunderttausende Juden flohen nach Westdeutschland und Österreich, Überlebende des Holocaust suchten vorübergehend Zuflucht im Land der Täter, gewissermaßen im Wartesaal auf dem Weg nach Palästina oder in die USA.

Konvention mit Definition, wer als Flüchtling gilt

Flucht und Vertreibung waren in den 1940er-Jahren vor allem ein europäisches Phänomen, auf das die Staatengemeinschaft, wie gesagt, mit der Gründung des UNHCR und der Genfer Flüchtlingskonvention reagierte. Das Abkommen trat am 22. April 1954 in Kraft – unterzeichnet von 26 Staaten, darunter die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Jugoslawien, Kanada, Israel, die Türkei und die USA. 
Die Konvention legte fest, wer sich auf sie berufen konnte. Chris Melzer: „Die Definition des Flüchtlings ist zum einen, dass er aus politischen Gründen geflüchtet sein muss, also es geht nicht um Wirtschaftsmigranten, es geht nicht um Menschen, die ihr Land freiwillig verlassen, weil sie sich woanders ein besseres Leben erhoffen, sondern es geht tatsächlich um Menschen, die vertrieben wurden. Vertrieben aus Gründen, weil sie verfolgt wurden, aus Gründen der Rasse, der Religion, der politischen Überzeugung, der Ethnie oder weil sie zu einer besonderen sozialen Gruppe gehören, zum Beispiel weil man schwul ist.“
Neben der in Artikel 1 festgelegten Definition zählt Artikel 33 zu den wichtigsten Bestimmungen: das Verbot der Aus- und Zurückweisung, das sogenannte Non-Refoulement. Der Migrationsforscher Gerald Knaus, Vorsitzender der Denkfabrik Europäische Stabilitätsinitiative: „Also die Idee, dass man Leute nicht, wie es bei den Juden aus dem ‚Dritten Reich‘ in der Schweiz geschah, gegen ihren Willen zurückstoßen darf in eine Gefahr, also eigentlich dieser Anti-push-back-Paragraf der Konvention, der hat ja Aufnahme gefunden in sehr vielen anderen Gesetzen und Konventionen: Die Anti-Folter-Konvention in den 1980er-Jahren, die ja sehr klar sagt, dass niemand in ein Land zurückgestoßen werden darf, wo Folter droht.“
Die Konvention beschränkte sich zunächst auf Ereignisse vor 1951 in Europa, wurde aber gleichwohl von der Sowjetunion und den Ostblock-Staaten als politisch einseitig abgelehnt. Tatsächlich nutzten die USA und Westeuropa das Abkommen als ideologisches Instrument im Kalten Krieg. Geflüchtete, die vor den stalinistischen Regimen flohen, waren im Westen willkommen. 

Wenn Hilferufe ignoriert werden

Herbert Brücker, Direktor des Berliner Instituts für empirische Integrations- und Migrationsforschung: „Es ist immer so gewesen, dass die Aufnahme von Geflüchteten immer im Zusammenhang stand mit geopolitischen und anderen Erwägungen. Und das kollidiert gewissermaßen mit den universalistischen Prinzipien, die wir im Völkerrecht, im internationalen Recht haben. Dem entsprechen nicht immer die politischen Interessen und auch nicht die Empathie in der Bevölkerung.“
Im Herbst 1956 war Ungarn Schauplatz eines Volksaufstandes. Nach der Invasion sowjetischer Truppen wandte sich Ministerpräsident Imre Nagy mit einem dramatischen Appell an die Weltöffentlichkeit. „Hier spricht Imre Nagy, Ministerpräsident der Ungarischen Volksrepublik. Heute Morgen haben die sowjetischen Truppen die Hauptstadt angegriffen mit dem offensichtlichen Zwecke, die gesetzliche Regierung Ungarns zu stürzen.“
Westliche Regierungen ignorierten die Hilferufe Ungarns um militärischen Beistand. Die sowjetischen Truppen schlugen den Aufstand blutig nieder, Hunderttausende Ungarn flohen in die Nachbarländer. Geflüchtete waren im 20. Jahrhundert, dies machte der ungarische Aufstand deutlich, kein vorübergehendes, sondern ein wiederkehrendes Problem.
Auftaktveranstaltung zur Phil.Cologne
Der Migrationsforscher Gerald Knaus (picture alliance/dpa)
Gerald Knaus: „Die Verteilung, die sehr schnelle Aufnahme von Ungarn-Flüchtlingen - damals fast die Hälfte aller existierenden Staaten der Welt haben sich beteiligt -, die hat dann dazu geführt, dass die Flüchtlingskonvention und auch die Rolle des UNHCR aufgewertet wurde.“ chließlich wurden 1967 mit dem "Protokoll über die Rechtsstellung von Flüchtlingen" die vorherigen Beschränkungen der Genfer Flüchtlingskonvention aufgehoben.

Weitere Fluchtwellen auf anderen Kontinenten

Gundula Bavendamm: „Dieses Protokoll hat zu zwei charakteristischen Entgrenzungen, wenn Sie so wollen, der Konvention geführt, dass man die zeitliche Begrenzung aufgehoben hat - es konnten auch Ereignisse nach 1951 dann geltend gemacht werden -, und man hat den geografischen Fokus auf Europa aufgehoben.“
Denn die zum Teil blutigen antikolonialen Kämpfe in Afrika, Asien und Südamerika lösten weitere Fluchtwellen aus. Nach dem Ende des Vietnamkriegs im Jahr 1975 wagten rund anderthalb Millionen Vietnamesen die Flucht übers offene Meer. Hunderttausende ertranken, verdursteten und verhungerten in den Booten oder fielen Piraten zum Opfer.
Cap Anamur: "Boat People" gerettet
Ein Flüchtlingsboot kentert beim Anlegen an die "Cap Anamur". Alle Flüchtlinge konnten gerettet werden. Das Hilfsschiff "Cap Anamur" hat in den 1970er-Jahren über 8.000 Vietnam-Flüchtlingen, sogenannten "Boat People", gerettet (picture-alliance / dpa | Scharsich)
Als die Bilder von überlebenden Boatpeople um die Welt gingen, entschied der niedersächsische Ministerpräsident Ernst Albrecht spontan, 1.000 Geflüchtete in seinem Bundesland aufzunehmen und schickte im Dezember 1978 seinen Minister Wilfried Hasselmann nach Malaysia, um 163 Geflüchtete von einem schrottreifen Boot abzuholen: „Es war ein ganz trauriges Bild, wenn ich es so sagen darf, für uns alle, in solchem Zustand, verhungert, ängstlich, leise, kein lautes Wort, auch ungewiss, in welche Zukunft sie jetzt kommen, aber doch dankbar, dass sie vom Schiff weg waren.“
Die Ankunft der Vietnamesen in Hannover geriet zu einem Medienereignis. Eingehüllt in Decken des Roten Kreuzes, wurde den übermüdeten Boatpeople in der Flughafenhalle an weiß gedeckten Tischen Suppe, Tee und Obst serviert. Den ersten 163 Flüchtlingen folgten schließlich insgesamt knapp 40.000 Boatpeople.
Wie nach dem Ungarn-Aufstand gelang es erneut, eine breite Koalition von Staaten zu mobilisieren, die bereit waren, Geflüchtete aufzunehmen. Gerald Knaus: „Da wurden über zwei Millionen Menschen aus den Erst-Aufnahme-Ländern und zum Teil auch direkt aus dem kommunistischen Vietnam aufgenommen und legal in ganz Europa, in Amerika, in Kanada und Australien aufgenommen und haben dort eine neue Existenz aufbauen können.“
In Deutschland blieb den Vietnamesen ein langes Asylverfahren erspart, im Unterschied zu politischen Geflüchteten aus Chile, Argentinien oder dem Nahen Osten, denen damals eine Vorzugsbehandlung verwehrt wurde, weil sie nicht vor einem kommunistischen Regime geflohen waren. Ein entsprechendes Gesetz privilegierte die Boatpeople und begünstigte sie bei Sprachkursen sowie der Arbeits- und Wohnungssuche.

Unter diesen Voraussetzungen, gepaart mit hoher Bildungsbereitschaft und dem Wunsch nach gesellschaftlicher Eingliederung, gelang vielen Vietnamesen der wirtschaftliche und soziale Aufstieg.

Rückkehr von Krieg und Flucht nach Europa

„25.000 people here, no food, no water, no toilets, you listen to me, you listen to me, we need help! – We must speak to You, they are killing people!“ - Ein Ausschnitt aus dem vielfach ausgezeichneten Spielfilm „Quo Vadis, Aida?“, der die Tage vor dem Massaker von Srebrenica im Jahr 1995 nachzeichnet.

Bei dem Massenmord, einem der schlimmsten Kriegsverbrechen in Europa seit dem Zweiten Weltkrieg, töteten serbische Einheiten rund 8.000 Bosniaken. Das Massaker fand im Rahmen des Bosnienkrieges statt, einem der Balkankriege in den 1990er-Jahren nach dem Zerfall Jugoslawiens. Mehr als zwei Millionen Menschen flohen vor den Kämpfen, 400.000 ins Ausland, die meisten nach Deutschland; getrieben von Angst vor Bombenangriffen, Massakern, Vergewaltigungen und Scharfschützen.

„Was wir gesehen haben auf dem West-Balkan oder was wir in der Ukraine heute sehen, ist, dass die allerallermeisten auf Grund von Krieg fliehen, und das ist ja die größte Fluchtursache, ist weiterhin und war in den letzten 20 Jahren Krieg und Unterdrückung. Also die größte Fluchtursache war Wladimir Putin, und Maduro und Assad. Drei Politiker, die dafür sorgten, dass Millionen ihre Länder verlassen mussten oder Nachbarländer verlassen mussten.“

Nur beschränkte Aufenthaltserlaubnis

Das Dilemma: Die Genfer Flüchtlingskonvention garantiert politisch Verfolgten sicheren Schutz, Krieg- und Bürgerkriegsflüchtlinge bekommen nur sogenannten „subsidiären Schutz“ mit beschränkter Aufenthaltserlaubnis. 
Der Migrationsforscher Herbert Brücker: „Die große Lücke, die da drin ist, die sofort ins Auge sticht, sind die Verfolgten oder Betroffenen von Krieg und Bürgerkrieg, die fallen im engeren Sinne nicht unter die Genfer Flüchtlingskonvention. Man kann sagen, durch das Prinzip der Nicht-Zurückweisung, die dürfen nicht zurückgewiesen werden in Länder, wo sie elementaren persönlichen Lebensrisiken ausgesetzt sind, und das gibt den Menschen wenigstens subsidiären Schutz.“
Das bedeutet, dass Kriegsflüchtlinge etwa aus der Ukraine zwar aufgenommen werden, aber wieder zurückkehren müssen, wenn sich die Verhältnisse im Herkunftsland normalisieren und ihnen dort kein ernsthafter Schaden droht, zum Beispiel Verhaftung und Folter. Nach Angaben des UNHCR kehrten weltweit zwischen 2010 und 2020 3,9 Millionen Geflüchtete aus dem Ausland sowie 3,2 Millionen Binnenvertriebene in ihre Heimatorte zurück, ein geringer Prozentsatz der Geflüchteten.
Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) sagte am 31.08.2015 in Berlin den Satz "Wir schaffen das"
Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) sagte am 31.08.2015 in Berlin den Satz "Wir schaffen das" (picture alliance / dpa | Bernd Von Jutrczenka)
„Ich sage ganz einfach, Deutschland ist ein starkes Land, und das Motiv, in dem wir an diese Dinge herangehen, muss sein, wir haben so vieles geschafft, wir schaffen das! Wir schaffen das, und wo uns etwas im Wege steht, muss es überwunden werden“, erklärte Bundeskanzlerin Angela Merkel im August 2015 auf die Frage, wie Hunderttausende syrischer Geflüchteter aufgenommen und untergebracht werden können.
In die anfängliche Willkommenskultur mischten sich jedoch allmählich kritische Töne. Aus Aufnahmebereitschaft wurde Duldung, aus Skepsis Ablehnung. Sprachbarrieren und kulturelle Unterschiede erschweren die Integration, ein langwieriger Prozess.

Festung Europa?

Zugleich scheiterten die Bemühungen der Europäischen Union, über den Balkan oder das Mittelmeer kommende Geflüchtete gerecht auf die Mitgliedsstaaten zu verteilen. Stattdessen verstärkte Europa die Außengrenzen. Gerald Knaus: „In den letzten vier Jahren sind kaum noch Syrer in die Europäische Union gekommen. Im letzten Jahr haben es ungefähr 5.000 Syrer geschafft, die Europäische Union zu betreten. Die Zahlen sind drastisch gesunken, und der Hauptgrund dafür im letzten Jahr ist, dass wir an der europäischen Außengrenze push backs haben.“
Herbert Brücker kommt zu der Einschätzung: „Die Europäische Union tut im Prinzip auf verschiedenen Wegen alles, dass die Menschen die Europäische Union nicht erreichen, die schutzbedürftig sind. Es gibt die Transportrichtlinie, dass Fluggesellschaften, Schifffahrtlinien keine Menschen transportieren dürfen, die keine gültigen Visa haben.“
Europa gleicht einer Festung, in die kaum noch Flüchtlinge hineinkommen. Wenn sie überhaupt die Landesgrenzen überwinden könnten, strandeten die meisten Geflüchteten in den Nachbarländern, meint Gerald Knaus. „Ich war Mitglied einer Flucht-Ursachen-Kommission der Bundesregierung. Unser Vorschlag war, dass Deutschland jedes Jahr mindestens 0,05 Prozent seiner Bevölkerung durch resettlement aufnimmt. 0,05 Prozent, das wären 42.000 Menschen im Jahr. Das ist das, was Schweden jetzt schon macht. Wenn Frankreich da mitmacht, die Benelux-Staaten, dann wären das 100.000 Flüchtlinge im Jahr, die legal Schutz in diesen Ländern bekämen, die nicht ihr Leben riskieren, die nicht Schmuggler bezahlen. Die tatsächliche Zahl in Deutschland liegt derzeit unter 5.000 im Jahr und in anderen europäischen Ländern noch viel niedriger.“
Dass es auch grundsätzlich anders geht und spontane, unbürokratische Hilfe möglich ist, zeigt sich nach dem Angriff Russlands auf die Ukraine. Dreißig Jahre nach den Balkankriegen ist der Krieg wieder nach Europa zurückgekehrt.
Chris Melzer: „Schauen Sie sich gerade jetzt die Situation aus der Ukraine an, 6,6 Millionen Flüchtlinge, fast 6,7 Millionen, davon etwa 800.000 in Deutschland, davon weit mehr als eine Million, vielleicht zwei Millionen in Polen, die sich auf den Schutz der Genfer Flüchtlingskonvention berufen können, der ihnen auch gewährt wird.“

Offenere Haltung gegenüber Flüchtlingen aus der Ukraine

Wie ist es möglich, dass Länder wie Polen und Ungarn, die keine syrischen oder afghanischen Flüchtlinge aufnehmen wollten, jetzt großzügig Hilfe anbieten?

Gundula Bavendamm und Gerald Knaus: „Dieses Gefühl, dass wir da was tun müssen, dass in der Ukraine möglicherweise ein Kampf gekämpft wird, der auch unsere Existenzform betrifft, mag zu einer offeneren Haltung gegenüber den Flüchtlingen aus der Ukraine führen, als wie das vor ein paar Jahren der Fall war, als wir sehr viele Bürgerkriegsflüchtlinge aus Syrien hatten.“
„Diese Bereitschaft, die beruht auch darauf, wie die Gesellschaft sich selbst sieht, und natürlich auch, ob sie in denen, die da fliehen, Menschen sieht, die Schutz brauchen und den Schutz nur bei ihnen bekommen können. Also im Falle der Ukraine, dass die Nachbarn der Ukraine sagen, wir sehen, was passiert in Städten, die so aussehen wie unsere Städte. Kiew sieht so aus wie Warschau, Lemberg ist wie Krakau, dass es da leichter fällt, Empathie zu mobilisieren und aus der Empathie praktische Solidarität zu machen, das erstaunt eigentlich nicht, das passiert weltweit.“
Dokumentationszentrum Flucht, Vertreibung, Versöhnung
Gundula Bavendamm, Direktorin der Stiftung Flucht, Vertreibung, Versöhnung (picture alliance/dpa)
Knapp 150 Länder haben die Genfer Flüchtlingskonvention unterzeichnet, von Ägypten bis Zypern, von China bis Russland. Nicht alle respektieren das Abkommen und der Geltungsbereich der Konvention endet an den Landesgrenzen. Der UNHCR kann keine Schutztruppen entsenden, um den Uiguren in China, Regimegegnern in Russland oder den Rohinghas in Myanmar beizustehen.
Auch lassen sich Kriegstreiber wie Putin oder Assad kaum durch Geld, Diplomatie, Boykott und Sanktionen von ihrem brutalen Vorgehen abhalten. So sind Geflüchtete weltweit weiterhin auf den Schutz der Genfer Konvention angewiesen.