Abstimmungsregeln in Europa
Die EU und das Einstimmigkeitsprinzip

Es ist eine Reformdebatte, die eine Kernfrage der politischen Zusammenarbeit in Europa betrifft: Soll die Europäische Union vor allem ein Bündnis souveräner Staaten sein oder soll die EU auch ohne Zustimmung eines Teils ihrer Mitglieder handeln können? Europa diskutiert also wieder einmal ums große Ganze – und nicht einfach „nur“ über Abstimmungsregularien.

Der Streit ist so alt wie die Europäische Union. Die Gründerväter Jean Monnet und Robert Schuman waren überzeugt, dass die Europäische Gemeinschaft nur mit Mehrheitsentscheidungen vorankommt. Aber sie konnten sich nicht durchsetzen. Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft wurde auf dem Prinzip der Einstimmigkeit aufgebaut. Bei den damals nur sechs Mitgliedsländern funktionierte das anfangs sogar. Doch es gab immer wieder Konflikte, Änderungen der Abstimmungsregeln und Reformdebatten – erst recht in der heutigen EU mit ihren 27 Mitgliedsländern.

Einstimmigkeit ist im Europäischen Rat, also dem Entscheidungsgremium der Staats- und Regierungschefinnen und -chefs, nach EU-Angaben „bei einigen Angelegenheiten erforderlich, die die Mitgliedstaaten als sensibel betrachten“. Genannt werden unter anderem die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Bürgerrechte sowie die EU-Finanzen. Auch bei Beitrittsverfahren ist Einstimmigkeit gefordert.

Der einstige Präsident des Europäischen Parlaments, Martin Schulz (SPD), beschrieb das Prinzip einmal so: „Das heißt nichts anderes, als dass das langsamste und unwilligste Mitglied das Tempo vorgibt.“

Bereits bisher gilt bei bestimmten Entscheidungen im Rat das Prinzip der sogenannten qualifizierten Mehrheit. Dieses Verfahren könnte künftig bei mehr Abstimmungen innerhalb der Europäischen Union ausreichen, falls sich die Staats- und Regierungschefs auf eine Reform einigen sollten.

Die qualifizierte Mehrheit ist mit mindestens 15 der 27 Staaten erreicht, die mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung ausmachen. Etwa 80 Prozent aller EU-Rechtsvorschriften werden bereits bisher auf diesem Wege angenommen. 

In bestimmten Bereichen könnten die EU-Staaten die Einstimmigkeit schon derzeit auch auf anderem Weg umgehen – durch sogenannte Passerelle-Klauseln. Die Mitgliedsstaaten könnten sich mit diesem Verfahren darauf einigen, zum Beispiel Beschlüsse über Sanktionspakete nur noch mit qualifizierter Mehrheit zu beschließen. Jedoch wurde diese Regelung noch nie angewandt. 

Der deutsche Außenminister Johann Wadephul (CDU) will das Einstimmigkeitsprinzip in außenpolitischen Fragen durch qualifizierte Mehrheiten ersetzen, um langwierige Blockaden einzelner Länder zu verhindern: „Das bedeutet, dass wir in Politikbereichen, in denen gemeinsame Fortschritte mit allen 27 Mitgliedsstaaten absehbar nicht erreichbar sind, mit einer kleineren Gruppe an Staaten vorangehen.“ Mit qualifizierten Mehrheiten will Wadephul künftig öfter zu Entscheidungen kommen. Er wolle weiter den Konsens suchen, aber „Blockademöglichkeiten“ abschaffen.

Wadephul fordert also ein Ende des Einstimmigkeitsprinzips, speziell in Außen- und Sicherheitsfragen. In den vergangenen Jahren kam es hier immer wieder zu Verzögerungen, etwa bei Sanktionspaketen gegen Russland. Auch EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen (CDU) hatte bereits dafür geworben, sich von den „Fesseln der Einstimmigkeit“ zu befreien.

Ähnliche Forderungen und Vorschläge zur Reform der EU-Abstimmungsregeln hatte es in der Vergangenheit schon öfter gegeben. Damals wie heute fürchten jedoch gerade kleinere Länder, bei künftigen EU-Entscheidungen übergangen zu werden. Und alle 27 Mitgliedsstaaten müssten einer möglichen Reform der Abstimmungsregeln zustimmen. Malta, Griechenland und Zypern sperren sich bisher. Auch Frankreich hält an der Einstimmigkeit fest.

Der mittlerweile abgewählte ungarische Regierungschef Viktor Orban hatte über Jahre immer wieder wichtige EU-Entscheidungen blockiert, die Russland betrafen. So war zum Beispiel der Start von Beitrittsverhandlungen mit der Ukraine bereits im Sommer 2024 beschlossen worden. Die Eröffnung des ersten Verhandlungsabschnitts wurde dann allerdings von Ungarn mit einem Veto blockiert. Orban begründete seine Blockade mit angeblichen großen Gefahren für die EU durch einen Beitritt der Ukraine. Er behauptete beispielsweise, dass die EU dadurch in einen Krieg mit Russland gezogen werde. Ähnlichen Widerstand Ungarns gab es gegen Finanzhilfen für die Ukraine und bei Sanktionspaketen gegen Russland.

2022 hieß es in einem Artikel der Stiftung Wissenschaft und Politik, „zu häufig“ würden EU-Entscheidungen „durch einzelne Vetos blockiert, mit denen nationale Regierungen Partikular-Interessen durchsetzen wollen, materielle Kompensationen fordern oder sogar in anderen Fragen, die nicht unmittelbar zur Debatte stehen, Zugeständnisse zu erhalten hoffen“.

Der belgische Premierminister Bart De Wever macht darauf aufmerksam, dass ein möglicher Wegfall der Einstimmigkeitsregeln unter anderem auch Folgen für Deutschland haben könnte. Viele Länder vertreten die Auffassung, dass die EU gemeinsam Schulden aufnehmen sollte – ganz im Gegensatz zu den Niederlanden, und auch Deutschland. „Stellen Sie sich also einmal vor, alle anderen würden eines Tages gemeinsam gegen Deutschland oder die Niederlande stimmen, mit der Begründung, wir kommen voran mit europäischen Schulden, die ihr nicht wollt“, so De Wever.

Nach Angaben der Stiftung Wissenschaft und Politik zeigte vor einigen Jahren eine Analyse der seit 2010 veröffentlichten Abstimmungsprotokolle, dass sich die Mitgliedstaaten im Durchschnitt bei über 60 Prozent der Abstimmungen, bei denen eine Mehrheitsentscheidung möglich wäre, trotzdem einstimmig einigen.