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StartseiteHintergrundNeue Pläne für das Ende der Staatsleistungen an die Kirchen21.05.2020

FinanzierungsreformNeue Pläne für das Ende der Staatsleistungen an die Kirchen

Über eine halbe Milliarde Euro bekommen die Kirchen in Deutschland jährlich zusätzlich zu den Kirchensteuern. Diese sogenannten Staatsleistungen sind ein Ersatz für Enteignungen zu Beginn des 19. Jahrhunderts. Jetzt legt die Opposition im Bundestag dazu einen neuen Vorschlag vor.

Von Rainer Brandes

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Sechs katholische Bischhöfe stehen in violetten Soutanen mit weißen Chorhemden gekleidet während einer Messe in einer Bank. Sie haben die Hände zum Gebet gefaltet.  (dpa / picture alliance / Frank Rumpenhorst)
Bis vor einigen Jahren zahlten einige Bundesländer die Gehälter von Bischöfen (dpa / picture alliance / Frank Rumpenhorst)
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Rund zwölf Milliarden Euro Kirchensteuer gehen jedes Jahr an die evangelische und katholische Kirche. Das ist bekannt. Weniger bekannt ist, dass seit einhundert Jahren die beiden Kirchen auch aus allgemeinen Steuermitteln sogenannte Staatsleistungen erhalten – zuletzt waren es rund 548 Millionen Euro im Jahr. Und diese Staatsleistungen haben einen großen Vorteil: Sie kommen verlässlich, während die Kirchensteuern konjunkturbedingt schwanken. Das merken die Kirchen gerade schmerzlich in der Corona-Krise. Dennoch könnte es mit den Staatsleistungen bald vorbei sein.

Im März haben Grüne, Linke und die FDP einen Gesetzentwurf vorgestellt, der diese Staatsleistungen beenden soll.

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Für Johann-Albrecht Haupt ist das längst überfällig. Er engagiert sich im Bündnis "BASTA". Das steht für "Bündnis altrechtliche Staatsleistungen abschaffen". In diesem Bündnis haben sich verschiedene säkular eingestellte Gruppierungen zusammengeschlossen. Bereits im April 2019 sagte Johann-Albrecht Haupt dem Deutschlandfunk:

"Die Ablösung ist nun seit 100 Jahren nicht erfolgt, sondern wir haben seit 100 Jahren gezahlt, die Länder. Und damit ist, soweit ich das beurteilen kann, der damalige Vermögensverlust weit mehr als ausgeglichen. Wir fordern also die Beendigung der Staatsleistungen, und zwar die sofortige Beendigung, unter dem Gesichtspunkt, dass mehr als genug gezahlt worden ist."

Die Erfüllung eines Verfassungsauftrages

Johann-Albrecht Haupt fordert damit eigentlich nichts anderes als die Erfüllung eines Verfassungsauftrages. Den haben die Mütter und Väter des Grundgesetzes allerdings gut versteckt.

Artikel 140 des Grundgesetzes bestimmt, dass einige Artikel der Weimarer Reichsverfassung von 1919 Bestandteil des Grundgesetzes sind. Sie gelten also weiter. Unter anderem auch der Artikel 138. Schlägt man dort in der Weimarer Verfassung nach, findet sich folgende Bestimmung:

"Die auf Gesetz, Vertrag oder besonderen Rechtstiteln beruhenden Staatsleistungen an die Religionsgesellschaften werden durch die Landesgesetzgebung abgelöst. Die Grundsätze hierfür stellt das Reich auf."

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Hat das Reich aber nicht. Und die Bundesrepublik bis heute auch nicht. 2013 hatte es die Partei Die Linke einmal mit einem Gesetzentwurf versucht, scheiterte aber. Jetzt also versucht es die versammelte Opposition erneut – mit Ausnahme der AfD. Maßgeblich erarbeitet hat den neuen Entwurf Stefan Ruppert. Der FDP-Politiker ist selbst studierter Kirchenrechtler und war bis vor wenigen Wochen religionspolitischer Sprecher seiner Fraktion, bevor er sein Mandat abgab, um in die Wirtschaft zu wechseln. Während der Arbeit an dem Gesetzesvorschlag hatte er festgestellt:

"Es ist eben eine komplizierte Materie, und man scheut sich mitunter, sie anzugehen. Aber wenn man sie dann angeht und sich mit Wissenschaftlern, mit Kirchen, mit Weltanschauungsgemeinschaften unterhält, aber auch mit politischen Parteien, merkt man: Es gibt einen Pfad der Ablösung, der auch weitgehend konsensual möglich ist."

Was aber hat es mit diesen Staatsleistungen auf sich? In diesem Zusammenhang wird immer wieder der Reichsdeputationshauptschluss genannt. Im Februar 1803 in Regensburg verabschiedet, legte dieses Dokument die Grundlage für das letzte wichtige Gesetz des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation. Mit ihm verloren die katholischen Fürstentümer ihre weltliche Macht.

Entschädigung für napoleonische Eroberungen

Gleichzeitig standen die weltlichen Fürsten vor einem gewaltigen Problem: Napoleon hatte ihre linksrheinischen Gebiete erobert. Dafür wollten sie eine Entschädigung. Und der Reichsdeputationshauptschluss fand sie in den riesigen Besitzungen vor allem der Katholischen Kirche. Also wurde die Kirche kurzerhand enteignet. Ländereien, Klöster, Kirchen: sie alle gingen in den Besitz der weltlichen Fürsten über. 

Die machten dabei einen guten Deal: Die Entschädigung fiel wesentlich höher aus als der Verlust durch die napoleonischen Eroberungen. Für die Kirche aber waren die Folgen dramatisch: Auf einen Schlag hatte sie einen Großteil ihrer Einkommensquellen verloren. Deshalb legte der Reichsdeputationshauptschluss zunächst fest, dass der Staat für den Unterhalt der enteigneten Bischöfe und Pfarrer bis zu deren Tod aufkommen sollte. In den folgenden Jahren wurden weitere Gesetze erlassen, in denen sich die Fürstentümer verpflichteten, dauerhafte Zahlungen an die Kirchen zu leisten.

Diese Staatsleistungen waren als Entschädigung für die Erträge gedacht, die die Kirche ohne eine Enteignung aus ihren Ländereien jedes Jahr hätte erzielen können. Bis heute zahlen die Bundesländer das Geld an die Kirchen. Und deshalb ist in der Diskussion um diese Staatsleistungen immer wieder zu hören, sie seien eine Folge des Reichsdeputationshauptschlusses.

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"Da sind wir schon beim ersten Missverständnis", sagt Hans Michael Heinig, Professor für Staatskirchenrecht an der Universität Göttingen und gleichzeitig Leiter des Kirchenrechtlichen Instituts der Evangelischen Kirche in Deutschland.

"Der Reichsdeputationshauptschluss spielt eine wichtige Rolle für die Entstehung von Staatsleistungen, aber die Vorgeschichte ist sogar noch länger, insbesondere was die Evangelische Kirche angeht. Da hat sich ja nach der Reformation ein landesherrliches Kirchenregiment ausgebildet. Die Fürsten wurden Notbischöfe, und damit wurden die Landesherren Oberhaupt der Kirche. Und da war die Verlockung, dann auf das Kirchenvermögen zuzugreifen, doch allzu groß. Der Landesherr sagte ja: ‚Ich sorge schon für meine Kirche und deshalb kann ich mir auch das Vermögen der Kirche und der Gemeinden einverleiben‘."

Das bedeutet: Zum Teil erhalten die Kirchen seit fast 500 Jahren Geld vom Staat. 14 der 16 Bundesländer zahlen die Staatsleistungen, denn sie sind die Rechtsnachfolger der einstigen Fürstentümer. Nur Hamburg und Bremen zahlen nichts, weil dort nie entsprechende Gesetze erlassen oder Verträge geschlossen worden sind. Bis vor wenigen Jahren zahlten einige Länder sogar direkt Gehälter von Bischöfen. Inzwischen fließt das Geld überall in die allgemeinen Haushalte der Kirchen – zusammen rund 548 Millionen Euro pro Jahr. 

Das sind zwar für jede Bürgerin und jeden Bürger nicht einmal sieben Euro. Doch für Menschen, die mit der Kirche nichts am Hut haben, ist das dennoch ein Ärgernis. Das hatten offenbar auch schon 1919 die Verfassungsgeber so gesehen. Daher der Auftrag in Artikel 138 der Weimarer Verfassung. Aber zu sagen: "Wir haben jetzt mehr als einhundert Jahre lang gezahlt. Das muss reichen!", so einfach ist es nicht, sagt der Staatskirchenrechtler Hans Michael Heinig:

"Man muss sich das so ähnlich vorstellen wie Hauskauf nach Miete. Wenn ein Mieter lange Zeit irgendwo gewohnt hat und dann die Immobilie erwerben will, kriegt er ja auch nicht die Mietzahlungen auf den Kaufpreis angerechnet. Und so ist das hier auch."

Entgangene Gewinne kompensieren

Hans Michael Heinig ist sich darin mit den meisten Verfassungsrechtlerinnen und Verfassungsrechtlern einig. Auch die Kirchen stehen auf diesem Standpunkt. Das Katholische Büro in Berlin ist so etwas wie die Botschaft der deutschen Bischöfe bei der Bundesregierung. Katharina Jestaedt ist die stellvertretende Leiterin des Büros und zuständig für das Verhältnis von Kirche und Staat.

Sie begründet die Haltung der Kirche damit, "dass nämlich die bisher geleisteten Staatsleistungen Kompensationszahlungen sind für wirtschaftliche Gewinne, die den Kirchen aufgrund der Enteignungen entgangen sind. Das heißt, es geht da um Erträge, die ersetzt worden sind. Nicht ersetzt wurde bisher die Substanz der Enteignungen."

Mit anderen Worten: Hätten die Kirchen ihre Ländereien und Immobilien behalten dürfen, erzielten sie heute mit Pacht- und Mieterträgen jedes Jahr große Summen. Die Staatsleistungen ersetzen nur diese Erträge. 

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Will der Staat aus diesen jährlichen Zahlungen herauskommen, so muss er entweder alle enteigneten Ländereien und Gebäude zurückgeben, oder den Kirchen eine so große Kapitalsumme zahlen, dass die Zinsen aus diesem Kapital die bisherigen jährlichen Leistungen ersetzen. Da ist es kein Wunder, dass sich mehr als 100 Jahre niemand ernsthaft daran gemacht hat, den Ablöseauftrag aus der Verfassung zu erfüllen.

Der Staatskirchenrechtler Hans Michael Heinig erklärt sich das so: "In der Tat fehlte es bisher vor allen Dingen am politischen Willen. Das ist ja auch lange Zeit eine recht kommode Lage gewesen. Also, die Kirchen haben einen solventen Schuldner und bekommen regelmäßig eine Summe zugewiesen, müssen sich selber um die Vermögensverwaltung nicht kümmern, was diese Summen angeht. Und für die Länder war’s eigentlich auch ganz bequem, weil Ablösung zunächst einmal ja eben heißt, dass man für eine gewisse Zeit mehr zahlen muss, um dann anschließend dann die Zahlung einstellen zu können."

Nun aber – 101 Jahre nach Inkrafttreten dieses Verfassungsgebotes – tut sich etwas. Der gemeinsame Gesetzentwurf, den im vergangenen März die Bundestagsfraktionen von FDP, Grünen und der Linken der Öffentlichkeit vorgestellt haben, soll eine Grundlage bilden, um die Staatsleistungen abzuschaffen. Für den Staatskirchenrechtler Hans Michael Heinig ist er der Versuch, alle Interessen unter einen Hut zu bringen. Das habe es in den vergangenen 100 Jahren nicht gegeben:

"Also, er ist jedenfalls handwerklich ordentlich gemacht. Wenn man zurückblickt: Wir hatten in Weimar einen sogenannten Referentenentwurf für ein Ablösegesetz. Also, da hat sich die Ministerialverwaltung damit beschäftigt, aber das Parlament nie. Und dann hatten wir die lange Phase der Bundesrepublik und der DDR. Die DDR hat übrigens auch Staatsleistungen bedient - interessanterweise. Dann gab’s immer wieder mal so parlamentarische Anfragen oder eben so einen Schaufensterentwurf wie von der Linksfraktion, bei dem völlig klar war, dass der keine Aussicht auf Erfolg hat. Und jetzt haben wir das erste Mal einen seriösen Entwurf, der eine sehr gute Gesprächsgrundlage darstellt."

Das sehen auch die Kirchen so. Sie hatten sich immer kategorisch gegen jeden Versuch gesperrt, die Staatsleistungen ohne eine aus ihrer Sicht angemessene Entschädigung zu streichen. Jetzt aber zeigt sich Martin Dutzmann angetan von dem Entwurf. Er ist Bevollmächtigter des Rates der Evangelischen Kirche in Deutschland bei der Bundesrepublik Deutschland und der Europäischen Union – sozusagen der Botschafter der Evangelischen Kirche in Berlin:  

"Zumindest liegt zum ersten Mal ein fairer Vorschlag vor, der erkennen lässt, dass von staatlicher Seite aus nicht daran gedacht ist, die Kirchen zu übervorteilen, sondern zu einer fairen und rechtsstaatlich tragfähigen Lösung zu kommen."

Begriff "Ablösung" ernst genommen

Und auch die Katholische Kirche sieht das so. Was ist also das Besondere an diesem Gesetzentwurf? Zunächst einmal ist er ein Vorschlag für ein Grundsätzegesetz. Das bedeutet, er legt nur die Rahmenbedingungen fest, nach denen dann jedes einzelne Bundesland in Verhandlungen mit den Kirchen eintreten müsste. Genau so sieht das der Verfassungsauftrag seit 100 Jahren vor. Und er nimmt den Begriff "Ablösung" ernst, betont Staatskirchenrechtler Hans Michael Heinig:

"Der Begriff "Ablösung" ist ein Rechtsbegriff, der meint tatsächlich Beendigung der bisherigen Zahlungen bei Schadlosstellung, bei Entschädigung. Und die Preisfrage ist ja nun, was ist eigentlich eine angemessene Entschädigung?"

Der Gesetzentwurf hat darauf eine sehr konkrete Antwort: Er nennt das 18,6-Fache der im Jahr 2020 gezahlten Summe. Das wären gut zehn Milliarden Euro, zu zahlen über einen Zeitraum von bis zu 20 Jahren. Nun haben sich die Abgeordneten um den FDP-Bundestagsabgeordneten Stefan Ruppert den Wert 18,6 nicht einfach ausgedacht. Er orientiert sich am sogenannten Bewertungsgesetz. 

Das regelt eigentlich die steuerliche Bewertung von Vermögensgegenständen – und damit auch die Berechnung möglicher Erträge aus der Bewirtschaftung dieser Immobilien oder landwirtschaftlichen Flächen. 

Die Idee dahinter ist: Erhalten die Kirchen einen Kapitalstock von zehn Milliarden Euro, so könnten sie diesen anlegen und aus den Zinsen den Betrag erwirtschaften, den sie bisher als jährliche Zahlungen vom Staat erhalten. Aber geht die Rechnung auf? Hans Michael Heinig wägt ab:

"Nun haben wir aber eine Niedrigzinsphase. Und wenn man das ernst nimmt, wenn man überlegt, wieviel Geld brauche ich eigentlich, um ernsthaft realistisch das zu erwirtschaften, was bisher an Staatsleistungen gezahlt wird, kommt man vermutlich eher auf den Faktor 40 als auf den Faktor 18,6. Das liegt einfach an dieser Niedrigzinsphase. Nun muss die aber auch nicht immer währen und man wird sicher auch sozusagen einen politischen Kompromiss hier mit einpreisen müssen, sodass die Orientierung eben an dem jetzt geltenden 18,6, der aus einer Hochzinsphase stammt, sich irgendwie schon orientieren kann."

Und hier beginnt der politische Streit. Den einen erscheint das 18,6-Fache der bisher jährlich gezahlten Summe viel zu hoch. Das säkular eingestellte Bündnis BASTA schreibt in einer Stellungnahme auf seiner Internetseite:

"Jedes Jahr haben 14 Bundesländer willkürlich festgelegte, hohe Zahlungen an die beiden großen Kirchen geleistet. Da verbietet sich eine Regelung, die zu diesen hohen Summen auch noch Ablösezahlungen von dem über 18-Fachen des Jahresbetrags vorsehen."

Für die anderen könnte der Faktor 18,6 zu niedrig sein. So deutlich wollen es die Kirchen nicht sagen. Aber in den Antworten ihrer Vertreterinnen und Vertreter scheint eine gehörige Portion Skepsis durch. So sagt Katharina Jestaedt von der Katholischen Kirche:

"Das ist genau einer der Punkte, über den wir dringend diskutieren wollen, ob es wirklich sinnvoll ist, einen solchen Faktor in einem Grundsätzegesetz überhaupt zu nennen. Denn das ist ja Kern der Ablösung am Ende auch, der Faktor, die genauen Beträge zu benennen. Und möglicherweise überlässt man solche Faktoren dann besser den Verhandlungen, die zwischen Ländern und Kirchen stattfinden müssen vor Ort."

Und Martin Dutzmann von der Evangelischen Kirche ergänzt: "Wichtig ist zu sehen, dass der jetzt vorgelegte Gesetzentwurf nicht nur diese Zahl enthält, sondern er enthält eine Bestimmung, die aus unserer Sicht noch viel wichtiger ist, nämlich das Bekenntnis zum sogenannten Äquivalenzprinzip. Das heißt also, dass die Ablösung so erfolgen soll, dass die Kirchen in der Lage sind, aus den Erträgen dieses Kapitals dann die Staatsleistungen zu ersetzen. Und das ist wiederum von Land zu Land unterschiedlich. Insofern sind diese beiden Bestimmungen – Äquivalenzprinzip und 18,6-facher Faktor – ich will nicht sagen widersprüchlich, aber sie stehen in einer gewissen Spannung zueinander."

Noch ein langer Weg 

Stefan Ruppert, der FDP-Politiker und Initiator des Gesetzentwurfes, verteidigt die Festlegung auf den Faktor 18,6: "Ich finde, es muss schon erkennbar werden, dass durch die Ablösung die Kirchen ja eine hohe Zahlung bekommen, und dass es nicht darum geht, jetzt kirchliche Maximalforderungen zu erfüllen, sondern eine rechtsstaatliche Ablösung zu betreiben. Und von daher wünschen sich Kirchen natürlich immer höhere Zahlen. Ich finde das einen gelungenen Kompromiss."

Tatsächlich haben sich kirchenfreundliche und kirchenkritische Stimmen deutlich angenähert. Noch im Jahr 2013 hatte die Linke einen Gesetzentwurf vorgelegt, der die Zahlungen am liebsten sofort einstellen wollte und maximal eine Entschädigung in Höhe der zehnfachen jährlich gezahlten Summe vorsah. Eine ähnliche Position vertritt im Bundestag heute nur noch die AfD. Auch ist es nicht gelungen, die Regierungsfraktionen von Union und SPD mit ins Boot zu holen. Man habe wichtigere Themen, ließ sich der zuständige Sprecher der SPD-Fraktion, Lars Castellucci, vom Evangelischen Pressedienst zitieren, während die Unionsfraktion den Entwurf nicht kommentieren wollte. Der FDP-Abgeordnete Stefan Ruppert:

"Ich habe den Eindruck, die Große Koalition, insbesondere die CDU/CSU, die sich ja in der Flüchtlingsfrage, aber auch bei der Organspende, sehr von den Kirchen entfernt hatte, sucht jetzt nicht noch ein weiteres Feld, wo sie – sagen wir mal – in einen sehr, sehr hohen Gesprächsbedarf dann eintreten muss. Ich bin allerdings optimistisch, dass bei einer nächsten Koalitionsverhandlung – in welcher Konstellation auch immer – dann dieses Thema auch von Seiten der Großen Koalition aufgenommen wird. Die Signale sind jedenfalls nicht so, dass man das als Störung empfindet, sondern mir scheint man eher dankbar für die Vorarbeit, die wir geleistet haben, zu sein."

Die Kirchen würden das begrüßen. Martin Dutzmann zeigt sich geradezu erleichtert über diesen Gesetzesvorschlag, und zwar "weil die Anfragen an diese Form kirchlicher Finanzierung doch immer deutlicher werden und wir immer wieder in Rechtfertigungszwänge geraten. Und das wären wir dann los."

Auch wenn das selbst im günstigsten Fall noch viele Jahre dauern wird. Niemand rechnet mit einer Verabschiedung noch in dieser Legislaturperiode. Und nach Verabschiedung hätten die Länder fünf Jahre Zeit für Verhandlungen mit den Kirchen.

Durch sein Ausscheiden aus dem Bundestag ist Stefan Ruppert dafür nicht mehr verantwortlich. Seine bisherigen und nachfolgenden Kolleginnen und Kollegen aber erinnert der Staatskirchenrechtler Hans Michael Heinig an ihre Pflicht: "Wir haben einen Verfassungsauftrag. Der ist geltendes Recht und den gilt es ernst zu nehmen!"

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