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StartseiteHintergrundDer Wert von Grund und Boden 27.10.2018

Grundsteuer-Reform Der Wert von Grund und Boden

Es geht um 35 Millionen Grundstücke und ihre künftige Besteuerung: Das Bundesverfassungsgericht hat die Grundsteuer in ihrer jetzigen Form kassiert. Bis Ende 2019 muss ein neues Modell gefunden werden. Welches sinnvoll ist oder nicht, darüber gehen die Meinungen auseinander.

Von Sina Fröhndrich

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Altbau-Häuser in der Wittgensteinstraße in Köln Lindenthal.  (imago / Hardt)
Gute Wertsteigerung bei geringer Grundsteuer, davon profitieren viele Hausbesitzer. Die Basis der Grundstücksbewertung gilt als veraltet und soll bis Ende 2019 neu geordnet werden. (imago / Hardt)
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Einfache Mehrfamilienhäuser statt herrschaftlicher Villen: In der Stadt Herne im Ruhrgebiet ist Wohnraum noch erschwinglich - und eher betongrau als luxuriös. Die 161.000-Einwohnerstadt gilt als finanzschwach - die Arbeitslosenquote lag im September bei 10,5 Prozent und damit weit über dem Landesdurchschnitt. Die Kommune muss hohe Ausgaben schultern, etwa für Hartz-IV-Leistungen. Frank Dudda ist Oberbürgermeister von Herne und muss gemeinsam mit dem Stadtrat seit Jahren tiefe Haushaltslöcher stopfen. In diesem Jahr wurde es noch schwieriger. Denn die Stadt darf keine neuen Schulden mehr machen. Sonst gibt es keine finanziellen Zuweisungen mehr vom Land Nordrhein-Westfalen. Daher hat Herne die Grundsteuer erneut deutlich angehoben. Diese ist neben der Gewerbesteuer einer der größten Einnahmeposten für Städte und Gemeinden. Und ein Finanzierungsinstrument, das die Kommunen mithilfe eines eigenen Hebesatzes steuern können. 

"Wir machen mit der Grundsteuer keine Kasse. Städte wie Herne haben ein fremd aufgelegtes Finanzierungsproblem. Wir bedienen die Rechnung, die andere auf den Weg gebracht haben."

Hohe Sozialausgaben bringen Städte in Schwierigkeiten

Nach Einschätzung von SPD-Oberbürgermeister Dudda müssen Kommunen wie Herne die Fehler anderer ausbaden. Vor allem die hohen Sozialausgaben bringen die Stadt in finanzielle Schwierigkeiten. Die Folge: Herne hat bundesweit einen der höchsten Hebesätze bei der Grundsteuer, die Besitzer von Immobilien und Grundstücken zahlen müssen. Eigentümer können die Steuer über die Nebenkostenabrechnung an ihre Mieter weitergeben. In Herne liegt der Hebesatz der Grundsteuer bei 695 Punkten - zwar niedriger als im nordrhein-westfälischen Witten oder in Berlin, aber fast doppelt so hoch wie beispielsweise in Regensburg. Dort liegt der Hebesatz bei 395 Prozent. Auffällig: Neun der zehn höchsten Hebesätze finden sich in Nordrhein-Westfalen, denn hier gelten viele Kommunen als überschuldet. Für Hernes Stadtoberhaupt Dudda geben die hohen Hebesätze allerdings ein zwiespältiges Bild ab:

"Zum einen muss natürlich man sagen, die Lebenshaltungskosten sind immer noch annehmbar. Dennoch ist das Hebesatzsignal fatal, weil es den Eindruck erweckt als sei Wohnen besonders teuer in Herne, das Gegenteil ist der Fall."

Herne hat die Grundsteuer zuletzt mehrfach erhöht

Die Stadt Herne hat die Grundsteuer zuletzt mehrfach erhöht. Sie braucht die Einnahmen, sagt Dudda - und blickt deswegen zurzeit mit Sorge nach Berlin. Denn bis Ende 2019 muss die Grundsteuer neu geordnet sein. Im Frühjahr urteilte das Bundesverfassungsgericht, dass die Grundsteuer in ihrer jetzigen Form verfassungswidrig ist. Das Problem ist die Bewertung der Grundstücke, deren Basis veraltet ist. In den westlichen Bundesländern stammen die zugrunde liegenden Einheitswerte aus dem Jahr 1964, in den östlichen sogar von 1935. Der Grünenpolitiker Stefan Schmidt, Sprecher für Kommunalfinanzen seiner Partei im Bundestag, spricht von einer Gerechtigkeitslücke:

"Da gibt’s tatsächlich Besitzer von Grundstücken, die ganz wenig Grundsteuer bezahlen, obwohl sie in den letzten sieben Jahrzehnten sich ideal entwickelt haben, toll angebunden sind, die Werte der Immobilien gesteigert haben, trotzdem ist die Grundsteuer relativ gering. De facto war jedem klar, das wird uns früher oder später auf die Füße fallen."

Werterhebung "unglaublich kompliziert"

Nun drängt die Zeit: Bundesfinanzminister Olaf Scholz muss sich und will sich bis Ende dieses Jahres mit den Länderfinanzministern einigen - über die Reform einer Steuer, die den Kommunen zusteht. Kein leichtes Unterfangen, sagt Claus Michelsen vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung in Berlin. Denn schon in der Vergangenheit sei dies nicht gelungen.

"Im Ergebnis ist ja es so, dass diese Werterhebung nicht stattgefunden hat, weil es unglaublich kompliziert ist. Man muss einerseits den Bodenwert kennen, andererseits wird auch das Gebäude, das darauf steht, hinzugenommen. Und das kontinuierlich zu leisten, das ist eine Herausforderung, der war man in der Steuerbehörde nicht gewachsen. Und deswegen hat man es in Westdeutschland schlicht und ergreifend eingestellt und hat das Ganze laufen lassen."

Die Kommunen pochen darauf, dass ihre Einnahmen aus der Grundsteuer auch nach einer Reform nicht sinken - 14 Milliarden Euro waren es im vergangenen Jahr. Die Abgabe deckt etwa zehn Prozent der kommunalen Steuereinnahmen.

Scholz verspricht weder Grundsteuerausfall noch Steuererhöhungen

Die Stadt Herne hofft auf erfolgreiche Gespräche. Denn sollte keine Lösung gefunden werden, kann die Grundsteuer nach jetzigem Modell ab 2020 nicht mehr erhoben werden. Den Kommunen würden dann Steuerausfälle drohen. Bundesfinanzminister Olaf Scholz ist sich der Dringlichkeit bewusst:

"Wir werden in diesem Jahr noch die Grundlagen schaffen müssen, dass die Grundsteuer in Zukunft weiter erhoben werden kann."

Der Zeitrahmen sei ehrgeizig, aber möglich, sagte Scholz im September in der Haushaltsdebatte im Bundestag.

"Und ich will Ihnen auch gern sagen, dass wir noch in diesem Jahr einen Vorschlag vorlegen werden, der zeigt, wie das funktionieren kann, dass wir eine gerechte Besteuerung haben, dass wir eine unbürokratische und einfache Möglichkeit haben, diese Grundsteuer in Zukunft zu erheben. Aber dass auch klar ist, dass das weder dazu führt, dass das für die Gemeinden wichtige Grundsteueraufkommen entfällt, noch dazu führt, dass damit strukturelle Steuererhöhungen verbunden sind."

Ein Kraftakt: Denn es geht um bundesweit 35 Millionen Grundstücke - und die Frage, wie sie künftig besteuert werden. Diskutiert werden mehrere Modelle. Die Kernfrage ist: Soll allein die Fläche eines Grundstücks bzw. der Immobilie besteuert werden? Oder spielen zum einen auch der Wert des Bodens und zum anderen der Wert der Immobilie eine Rolle? Und wie sollten diese Werte ermittelt werden?

Vorschlag Nummer eins: Das Flächenmodell

"Das ist das einfachste Modell, das man sich denken kann, da wird zugrunde gelegt, wie viel Quadratmeter Grund und Boden der Einzelne besitzt. Und das wird dann pauschal deutschlandweit mit einer einheitlichen Steuer belegt."

Sagt der Ökonom Claus Michelsen. Dieses Modell wird etwa von Bayern und Hamburg unterstützt, denn dort droht Immobilienbesitzern und Grundstückseigentümern eine höhere Grundsteuer, sollte beispielsweise der Bodenwert neu festgelegt werden, sagt Michelsen. Jetzt niedrig besteuerte Grundstücke könnten dann deutlich höher besteuert werden, denn im reichen Bayern oder Hamburg ist etwa Baugrund im Vergleich deutlich teurer.

Das Flächenmodell wird auch vom Eigentümerverband Haus und Grund und vom Zentralen Immobilienausschuss bevorzugt. Beide Lobbygruppen haben das Münchner ifo-Institut an ihrer Seite, das in deren Auftrag eine Studie erarbeitet hat. Kai Warnecke von Haus und Grund:

"Jeder Bürger soll selbst in der Lage sein, den Grundsteuerbescheid zu verstehen oder auch gegebenenfalls daran mitzuwirken. Wir denken auch, dass die Kommunen nicht überfordert werden dürfen. Auch das spricht für das Flächenmodell."

Eine Frage der Gerechtigkeit

Clemens Fuest, Präsident des ifo-Instituts, sieht einen Vorteil im Flächenmodell: Es erspare den Bewertungsaufwand, den andere Varianten nach sich ziehen würden.

"Die Flächendaten liegen größtenteils vor, die ändern sich auch nicht. Man muss also nicht alle fünf Jahre wieder auftreten. Ist es wirklich denkbar, dass wir alle fünf Jahre in Deutschland 35 Millionen Grundstücke bewerten? Ich überlasse das ihnen, in der Vergangenheit hat es nicht geklappt."

Nur die Fläche zu besteuern, mag zwar einfach sein, aber ist es auch gerecht? Der grüne Bundestagsabgeordnete Stefan Schmidt ist skeptisch.

"Es ist klar, dass es schnell gehen muss und deshalb brauchen wir ein einfaches Modell. Aber es darf nicht weiter ungerecht bleiben. Und ein reines Flächenmodell wäre aus meiner Sicht absolut ungerecht."

Denn: Bei dieser Variante wäre es egal, ob das Grundstück in Berlin Mitte oder am Stadtrand von Neuruppin liegt. Und auch die Art der Bebauung würde keine Rolle spielen. Villenbesitzer würden damit nicht stärker zur Kasse gebeten als Mieter in einem Mehrfamilienhaus. Dabei wäre genau das angebracht, argumentieren die Gegner. Clemens Fuest vom ifo-Institut hält dagegen:

"Ob in einem Einfamilienhaus eine verarmte Witwe wohnt, die kaum Einkommen hat und deshalb hohe Schulden auf das Haus laden musste, oder ob überhaupt keine Schulden auf dem Haus sind und da ein Millionär wohnt, der auch sonst noch hohe Einkommen hat - das spielt für die Bemessung der Grundsteuer keine Rolle."

Auf der Suche nach dem verwaltungsarmen Modell

Möglicherweise aber der Verkaufswert der Immobilie. Ein Punkt, der neben einem technisch unkomplizierten Modell für Thomas Schäfer ins Gewicht fällt. Der CDU-Politiker ist hessischer Finanzminister. "Ideologisch" sei er in puncto Grundsteuer nicht festgelegt.

"Ich will, dass wir versuchen, ein möglichst verwaltungsarmes Modell auf die Reihe zu bringen. Und dann bin ich sehr dafür, dass wir uns auf ein Modell verständigen, wo wir möglichst wenig Mitwirkung der Bürger brauchen, möglichst viel Automatisierung und ein möglichst einfaches Modell für die Zukunft. Dann glaube ich, kriegen wir das vernünftig hin."

Hessen hatte vor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes gemeinsam mit dem Land Niedersachsen einen Vorschlag für eine Grundsteuerreform in den Bundesrat eingebracht. Mit Ausnahme von Bayern und Hamburg unterstützten die anderen Länder diese Initiative. Der Gesetzentwurf sah vor: Unbebaute Grundstücke nach dem Bodenrichtwert zu bemessen, orientiert an den Verkaufspreisen. Bei bebauten Grundstücken sollte zudem der Wert des Gebäudes ermittelt werden. Der Vorschlag aus der Länderkammer wurde jedoch vom Bundestag nie aufgegriffen. 

Vorschlag Nummer zwei: Das Kostenwertmodell

"Da soll dann eben der Bodenwert einfließen und in einem sehr, sehr einfachem Verfahren nach Größe und Bau-Alter ein sehr, sehr grober Gebäudewert veranschlagt werden. Und hier wird es schon wieder komplizierter, man muss erst mal voll erheben, was für Gebäude eigentlich auf diesen Grundstücken stehen und dann muss man sich ein Verfahren ausdenken, wie man das in Zukunft fortschreiben möchte."

Erklärt Ökonom Claus Michelsen vom DIW. Der Kostenwert soll es ermöglichen, den Investitionsaufwand abzubilden und bei der Steuer zu berücksichtigen. Aus Sicht von Michelsen ist das Kostenwertmodell gerecht. Er schränkt aber ein.

"Aber, da rennt man ganz schnell in dieses alte Problem hinein, man muss relativ aufwendig erheben, was denn tatsächlich der Gebäudewert ist. Und das ist dieses ganz große Manko bei diesem Kostenwertmodell."

Aufwändig ja, aber trotzdem machbar, sagt Stefan Schmidt von den Grünen. Wenn Eigentum in seinem Wert steigt, dann sollte dafür gesorgt werden…

"…dass das auch entsprechend besteuert wird. Das passiert auch, wenn Sie Geld auf der Bank liegen haben oder wenn Sie Aktien in ihrem Depot haben, dann müssen sie davon auch einen Teil Steuer abführen. Das sollte für Wohneigentum auch der Fall sein."

Hoher Grundstückswert mit Lenkungswirkung

Der Wirtschaftswissenschaftler Matthias Kalkuhl, Leiter der Arbeitsgruppe Wirtschaftswachstum und menschliche Entwicklung bei der Denkfabrik MCC, verweist auf Erfahrungen aus den USA:

"Die Gemeinden, die die Steuer auf den Grundstückswert besonders hoch gemacht haben, während sie die Steuer auf den Gebäudewert verringert haben, gerade dort ist die Verstädterung und die Zersiedlung zurückgegangen. Und da gibt es eine starke empirische Evidenz zu, dass das auch Lenkungswirkung hat."

Für das Kostenwertmodell wirbt etwa der Städtetag - obwohl es nicht unbedingt die schnellste Lösung wäre. Der Zentrale Immobilienausschuss dagegen warnt: Nicht nur die Wertermittlung sei schwierig. Er rechnet zudem vielfach mit Klagen von Eigentümern vor Finanzgerichten, die gar nicht die Kapazitäten hätten für solche Fälle. Für die Immobilienbesitzerlobby kommt das Kostenwertmodell deswegen nicht in Frage, genauso wenig wie der dritte Vorschlag, der im Gespräch ist.

Vorschlag Nummer drei: Die Bodenwertsteuer

Ökonom Claus Michelsen erklärt:

"Das ist im Grunde genommen die reine Bewertung des Bodens zu Marktpreisen."

Ein Modell, das inzwischen viele Anhänger gefunden hat und das aus sehr verschiedenen Ecken. Favorisiert wird es etwa vom Naturschutzbund Deutschland, dem arbeitgebernahen Institut der Deutschen Wirtschaft und dem Deutschen Mieterbund. Auch Claus Michelsen vom DIW spricht von einem charmanten Modell.

"Denn es vereint auf der einen Seite den Gerechtigkeitsgedanken, dass man den tatsächlichen Wert zugrunde legen möchte mit einem relativ einfachen Ansatz. Denn diese Bodenrichtwerte, die werden bundesweit erhoben und liegen im Grund genommen vor. Man muss sie nur in eine einheitliche Datenbank überführen und kann eine kontinuierliche Neubewertung auch der Immobilien vornehmen."

Noch aus einem anderen Grund wäre die Bodenwertsteuer fair, sagt der Ökonom: Sie würde Spekulanten treffen.

"Die Bodenwertsteuer bestraft denjenigen, der sein Land ungenutzt lässt. Und im Sinne der Ressourceneffizienz ist es durchaus wünschenswert, dass eben Land nicht einfach brachliegen gelassen wird, sondern, dass man damit etwas unternimmt. Und gerade in Zeiten der Wohnungsnot ist das ein großer Vorteil, dass man damit eben Investoren dazu bringt zu bauen."

Bodenwertsteuer-Einnahmen ohne "schädliche Auswirkungen"

Auch der Wirtschaftswissenschaftler Kalkuhl sieht viel Potenzial in der Bodenwertsteuer. Eine Idee, die sich bis zu Adam Smith zurückverfolgen lässt.

"Später im 19. Jahrhundert hat Henry George in den USA diese Idee der Bodenwertsteuer für den städtischen Raum stark gemacht, weil er dort vor allem die Armutsprobleme, die hohen Mieten, die Knappheit des Wohnraums, weil er gesehen hat, dass eine Bodenwertsteuer dort einen sozialen Ausgleich schaffen kann, Einnahmen generieren kann für die öffentliche Hand, die halt genutzt werden können, um Wohnraum zu schaffen, Infrastruktur zu schaffen, von der letztlich alle profitieren können."

Und dennoch: Die Bodenwertsteuer sei kein Wundermittel, sagt Matthias Kalkuhl. Denn sie schaffe keinen Wohnraum, aber:

"Sie kann vielleicht ein paar Anreize geben, dichter zu bauen, mehr Wohnraum zu schaffen, aber die großen Vorteile der Bodenwertsteuer sind darin zu sehen, dass sie Einnahmen generieren, ohne besonders schädliche Auswirkungen auf die wirtschaftliche Aktivität, die Bauaktivität zu haben. Und das ist ein großer Vorteil, der wird kaum gesehen."

Der Sprecher für kommunale Finanzen der Grünen, Schmidt, hat Zweifel, ob die Bodenwertsteuer der Bodenspekulation einen Riegel vorschieben könnte.

"Ich glaube, dass wir auf jeden Fall ein Instrument brauchen, um der Spekulation entgegen zu wirken. Aber das Ganze in einem Modell der Grundsteuerreform zu betrachten, halte ich für relativ aussichtslos, denn das müsste dann auch eben noch berücksichtigt werden in diesem engen Zeitrahmen. Das kann ich mir einfach nicht vorstellen."

Bodenwertsteuer "kein gerechtes Modell"

Diese Skepsis teilt der hessische CDU-Finanzminister Schäfer. Die Lenkungswirkung einer Bodenwertsteuer sei nicht stark genug, um unbebaute Grundstücke in die Bebauung zu bringen. Denn wer spekuliere, dem sei eine etwas höhere Grundsteuer letztlich egal. Zudem sei auch die Bodenwertsteuer kein gerechtes Modell.

"Wenn Sie zwei nebeneinanderliegende Grundstücke haben, das eine ist unbebaut, auf dem anderen steht eine schöne solide Villa drauf, dem jeweiligen Eigentümer zu erklären, dass das grundsteuermäßig für sie völlig identisch ist, ob da eine schwere Villa drauf steht oder nur Gras wächst, ist jedenfalls etwas, das ich mir nur sehr schwer zutraue, den Menschen zu erklären."

Eine Bodenwertsteuer würde die im Koalitionsvertrag von Union und SPD erwähnte Grundsteuer C überflüssig machen. Die Koalitionäre hatten vereinbart, den Kommunen die Möglichkeit einzuräumen, Brachland höher besteuern zu können. Das sollte Eigentümer dazu veranlassen, die Grundstücke zu bebauen oder zu verkaufen. Ein Instrument, das es in den 1960er Jahren schon einmal gab - nach nur wenigen Jahren aber wieder abgeschafft wurde. Der Grund: Das Gesetz zeigte nicht den gewünschten Effekt, das Angebot an Baugrundstücken hatte sich nicht erhöht. Zudem empfanden viele Steuerzahler die Grundsteuer C als ungerecht und zogen vor Gericht. Hessens Finanzminister Schäfer hält ebenfalls wenig von einer Grundsteuer C: 

"Die Hoffnung, dass über die Grundsteuer C in den Ballungsräumen mit hohem Nachfragedruck ein unbebautes Grundstück so viel höher besteuert werden kann, dass derjenige, dem das Grundstück gehört, sich deshalb veranlasst sieht, es entweder zu veräußern, damit ein andere es bebaut oder es selber bebaut, müsste diese Grundsteuer C Dimensionen annehmen, die verfassungsrechtlich nicht tragbar sind."

Scholz erwägt, Umlagefähigkeit der Grundsteuer zu kassieren

Es ist wahrlich nicht leicht, ein faires und einfaches Modell zu finden. Denn nicht nur die verschiedenen Modelle sind umstritten. Auch die Steuerbelastung selbst sorgt für Diskussionen. Klar ist schon jetzt: In einigen Gegenden werden Grundstücksbesitzer sicher stärker zur Kasse gebeten. Dort, wo die Werte für Grund und Boden völlig überholt, weil veraltet sind. 

Zudem stellt sich eine weitere Frage: Können Vermieter die Steuer auch künftig an die Mieter weitergeben? Bundesfinanzminister Olaf Scholz erwägt, die Umlagefähigkeit zu kassieren oder zumindest zu kappen. Der Grünenpolitiker Schmidt unterstützt das:

"Die Grundsteuer soll nicht auf den Mieter umgelegt werden dürfen, sondern aus meiner Sicht ist sie vom Vermieter, vom Eigentümer des Gebäudes beziehungsweise des Grundstücks zu bezahlen. Denn er hat im Wesentlichen die Vorteile, er steigert den Wert seines Grundstücks beziehungsweise seines Gebäudes und nicht der Mieter."

Angst vor Last-Minute-Kompromissen

Es sind viele Modelle und viel Gesprächsbedarf. Aus dem Bundesfinanzministerium ist noch kein neuer Sachstand zu hören. Dafür ist Hamburg vor wenigen Tagen mit einem Positionspapier vorgeprescht, das auch dem Deutschlandfunk vorliegt, und von Bayern unterstützt wird. Darin wird - kaum überraschend - das Flächenmodell befürwortet. Vorgesehen ist zudem eine Grundsteuer C für unbebaute Grundstücke. Hamburg habe dieses Eckpunktepapier den anderen Finanzministern zukommen lassen, erklärt die Finanzbehörde. Ende November treffen sich die Ministerkollegen. Einig sind sie sich derzeit wohl vor allem in einem Punkt: Die Uhr tickt, sagt Hessens Finanzminister Schäfer:

"Das ist auch meine Sorge, dass die Last-Minute-Kompromisse auch in dieser Sache - weil hochkomplex - zum Schluss Kompromisse ermöglichen, die vor Ort umgesetzt werden können, und dort die Leute nur die Haare raufen lassen."

In der Stadt Herne ist die Unruhe groß, sagt Oberbürgermeister Dudda. In den Finanzämtern sei es aufgrund der Personalsituation schon jetzt schwierig, Geschäftsgrundstücke zu bewerten:

"Das heißt, in diesem Zeitraum verzichten wir quasi auf Einnahmen, auf die wir tagesaktuell nicht verzichten können. Wir kriegen das dann zwar irgendwann rückwirkend festgesetzt, aber das nutzt uns in den nächsten zwei oder drei Jahren wenig. Und deswegen sagen wir, da muss es wirklich eine Lösung geben, die auch schnell umsetzbar ist. Und wenn es dann eben zu Verzögerungen kommt, dann müssen wir natürlich auch darauf drängen, dass wir angesichts der klaren Verantwortlichkeit eine Erstattung bekommen des Bundes, dafür, dass das nicht vernünftig und schnell umgesetzt worden ist."

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