Dienstag, 06. Dezember 2022

Regieren in Frankreich
Macrons mühsame Suche nach Mehrheiten

Nach den Sommerferien gewinnt der politische Betrieb in Frankreich im September wieder an Fahrt. Doch gerade steht alles unter dem Vorzeichen eines geschwächten Staatspräsidenten - Emmanuel Macron ist zwar wiedergewählt worden, aber er muss sich im Parlament seine Mehrheiten mühsam suchen.

Von Christiane Kaess | 29.08.2022

Frankreichs Präsident Emmanuel Macron im Profil vor dunkelm Hintergrund
Frankreichs Präsident Emmanuel Macron hat zwar die Präsidentschaftswahl erneut gewonnen, aber konnte seine absolute Mehrheit bei den Parlamentswahlen nicht verteidigen. (picture alliance/ASSOCIATED PRESS/Christian Hartmann)

„Niemals war die Nationalversammlung in der fünften Republik so zusammengesetzt. Diese Situation ist ein Risiko für unser Land – angesichts der nationalen und internationalen Herausforderungen. Aber wir müssen diese Wahl respektieren und die Konsequenzen daraus ziehen“ Premierministerin Elisabeth Borne wählt dramatische Worte am Abend des 19. Juni.
Bei den Wahlen der Abgeordneten für die Nationalversammlung haben Präsident Emmanuel Macron, der im April noch mit großer Mehrheit wiedergewählt wurde, und seine Regierung die absolute Mehrheit verloren. Für Frankreich ist das ein politisches Erdbeben. Bis auf wenige Ausnahmen konnten sich die frisch gewählten Präsidenten bei den anschließenden Parlamentswahlen eine absolute Mehrheit in der Assemblée Nationale, der französischen Nationalversammlung, sichern und ihr Programm durchsetzen. Jetzt ist alles anders.
Nach drei Tagen bricht Emmanuel Macron sein Schweigen und erklärt seinen Landsleuten: „Wir müssen gemeinsam lernen, anders zu regieren und Gesetze zu erlassen. Wir müssen mit den politischen Formationen der neuen Nationalversammlung neue Kompromisse schließen durch Dialog, Zuhören und Respekt. Das wünschen Sie sich und ich nehme das zur Kenntnis. Den Willen zur Veränderung, den das Land klar ausgedrückt hat, verstehe ich und will ihn wahrnehmen.“ 
Eine Regierung der nationalen Einheit zu bilden, war Macron zuvor bei Gesprächen mit den Parteien in der Nationalversammlung nicht gelungen. Auch eine dauerhafte Koalition mit einem Partner wie den konservativen Republikanern, die seinem Programm in einigen Punkten nahestehen, konnte er nicht erreichen. Die Niederlage des Regierungslagers ist der Triumph der Opposition. Während die einen befürchten, Frankreich werde unregierbar, ist das Land für die anderen demokratischer geworden.
Benjamin Morel, Politikwissenschaftler und Dozent für öffentliches Recht an der Universität Paris sagt: „Normalerweise hat Frankreich ein sehr präsidentielles System. Der Präsident diktiert seine Anordnungen seiner absoluten Mehrheit und muss nicht mit anderen Parteien verhandeln. Jetzt gibt es keine absolute Mehrheit in der Nationalversammlung und es muss über jeden Gesetzestext neu verhandelt werden, so wie man das in vielen europäischen Ländern macht. Das entspricht einer größeren Gewaltenteilung. Es ist weniger vorhersehbar, aber es gibt dem Parlament mehr Raum.“
Und den wollen die Abgeordneten der Opposition nutzen. Die Opposition, das sind vor allem das linke Bündnis „Nupes“ und die deutlich gewachsene Fraktion des rechtsnationalistischen „Rassemblement National“.

Kompromissbereitschaft gefordert

Anfang Juli geht es hoch her in der Nationalversammlung als Premierministerin Elisabeth Borne versucht, mit ihrer Regierungserklärung zu überzeugen.
„Ich will, dass wir zusammen dem Wort Kompromiss, das zu lange in unserer Politik vergessen war, wieder einen Sinn geben. Kompromiss heißt nicht, sich zu kompromittieren, sondern einen Schritt auf den anderen zuzugehen.“
Doch die geforderte Kompromissbereitschaft scheint beim ersten Auftritt der neuen Regierungschefin vor den frisch gewählten Abgeordneten in weiter Ferne. Elisabeth Borne mahnt und warnt. Sie verweist auf wirtschaftliche Probleme des Landes wegen der hohen Inflation oder anstehende Maßnahmen für mehr Klimaschutz.
Sie sagt: „Angesichts solcher Herausforderungen sind Chaos und Instabilität keine Option. Wir sind uns vielleicht nicht bei allen Lösungen einig. Aber uns allen ist die Dringlichkeit und Notwendigkeit zu handeln bewusst.“
Eine Zusammenarbeit mit den radikal linken Abgeordneten der Partei „La France Insoumise“ sowie denen des extrem rechten „Rassemblement National“ schließt Borne aus. Vor allem die linke Opposition macht immer wieder lautstark ihre Abneigung gegen die Regierungsvorhaben deutlich.
Lassen Sie die Frau Premierministerin weiterreden! – ruft die Präsidentin der Nationalversammlung, Yael Braun-Pivet, die Parlamentarier zur Ordnung. Die Vertrauensfrage, so wie es üblich ist, stellt Elisabeth Borne in dieser Sitzung im Juli nicht. Zu groß scheint das Risiko, dass die neue Regierung mit ihrer allenfalls relativen Mehrheit stürzt. Marine Le Pen, Chefin der größten Oppositionsfraktion, dem extrem rechten „Rassemblement National“ hält der Regierungschefin entgegen: „Frau Premierministerin, es ist Ihnen heute unmöglich, die Vertrauensfrage zu stellen. Und zurecht. Denn wir haben keinerlei Vertrauen in Ihre Regierung!“
Um dieses mangelnde Vertrauen deutlich zu machen, stellen die Abgeordneten des Linksbündnisses Nupes, das vom radikal linken „La France Insoumise“ dominiert wird, ihrerseits einen Misstrauensantrag. Dieser scheitert später, weil zu wenige Abgeordnete ihm zustimmen.
Mathilde Panot, Fraktionsvorsitzende von „La France Insoumise“, wirft Elisabeth Borne bei deren Regierungserklärung vor: „Sie werden jetzt ganz offiziell die Premierministerin einer Minderheitsregierung. Sie verdanken Ihren Platz lediglich einem Präsidenten, der nur aus Mangel an Alternativen gewählt wurde. Wir nehmen hier gerade an einer Maskerade teil.“ 
Der französische Präsident und Kandidat der Partei La Republique en Marche für die Wiederwahl, Emmanuel Macrons, und seine Frau Brigitte Macron feiern nach seinem Sieg bei den französischen Präsidentschaftswahlen auf dem Champ de Mars in Paris. Sie stehen auf einer Bühne, umgeben von Anhängern und winken lachend in die Menge.
Nach der Wiederwahl als Staatspräsident konnte sich Emmanuel Macron noch auf eine einfachere Regierungszeit hoffen (dpa/picture alliance/MAXPPP/Sébastien Muylaert)
Mit harten Worte reagieren auch die oppositionellen konservativen Republikaner auf Bornes Regierungs-Fahrplan. Doch der Fraktionsvorsitzende, Olivier Marleix, sagt auch, man werde alles dafür tun, die kommenden fünf Jahre angesichts der Möglichkeiten der Opposition besser zu nutzen.
„Unsere Verantwortung ist klar: Keine Zugeständnisse an einen Präsidenten, dessen Zielsetzung wir in Frage stellen. Aber auch keine unproduktive Blockade. Wir haben nicht die Absicht, alles lahmzulegen, wenn unser Land ohnehin schon 30 Jahre Rückstand hat, weil es keine klare Vision und kein entschlossenes Handeln gibt.“
Tatsächlich werden „Les Républicains“, kurz LR, unumgänglich für die neue Minderheitsregierung. Auch weil die Konservativen den Senat dominieren.

Der Einfluss der Konservativen

Dessen Einfluss sei enorm gestärkt worden, sagt der Rechtsdozent Benjamin Morel:„Deshalb will die Regierung mit den Senatoren verhandeln und mit den Abgeordneten der Republikaner. In Frankreich werden Gesetze von der Nationalversammlung und dem Senat geprüft und wenn nötig danach von einem Vermittlungsausschuss. Man setzt diesen Abgeordneten und jenen Senatoren in einen Saal und wartet, dass sie sich auf einen gemeinsamen Gesetzestext verständigen. Die Mehrheit in diesem Vermittlungsausschuss haben jetzt nicht mehr die Macronisten, sondern die Republikaner.“
Der Einfluss der Konservativen, die in der Fünften Republik vier Präsidenten stellten, wird gleich beim ersten Gesetzesvorhaben der neuen Regierung zu Maßnahmen gegen das Corona-Virus deutlich: Der Regierungsplan sah die Wiedereinführung von Impf-und Testkontrollen an der Grenze vor, sollte sich die Pandemie wieder verschlimmern. Die Opposition in der Nationalversammlung kippte diesen Artikel. Im Senat sorgten die Konservativen dann dafür, dass er teilweise wieder ins Gesetz kam.
Der Politikwissenschaftler Tristan Haute bezeichnet die Rolle der Republikaner als Paradox: „Ihre Zustimmung bei den Wählern war schwach. Aber die Partei konnte im Duell gegen alle anderen eine relativ wichtige Anzahl an Abgeordneten behalten – obwohl es weniger sind als bei der letzten Parlamentswahl. Das verschafft ihnen letztendlich eine Position des Machers von Gesetzen.“
Eine Sitzung der französischen Nationalversammlung
Viele sehen die Rolle der Assemblée Nationale, die französischen Nationalversammlung, durch die neue Situation auch aufgewertet. (dpa/picture alliance/MAXPPP/Julien Mattia/Le Pictorium)
Noch ist unklar, welchen Einfluss die Republikaner langfristig auf die Regierungspolitik haben werden. Die einstige Volkspartei ist auf der Suche nach einem neuen Vorsitzenden und scheint für ihre künftige inhaltliche Ausrichtung wieder einmal in der Findungsphase.
Politologe Haute glaubt: „Das Problem der Republikaner ist, dass sie riskieren eine bürgerlich rechte Partei zu werden, die sich mit ein paar wichtigen Abgeordneten begnügt, aber niemals eine Mehrheit in der Nationalversammlung hat. Trotz ihrer relativ stabilen Mehrheit im Senat ist das keine Perspektive für diese große, rechte Partei.“
Zur Feuerprobe der Regierung wird ein viel diskutiertes Gesetz, das die Kaufkraft der Menschen im Land angesichts der hohen Inflation stärken soll.

Das Gesetz zur Stärkung der Kaufkraft

Ruhe für Frankreich, schreit Jean-Philippe Tanguy, Abgeordneter des „Rassemblement National,“ in den Plenarsaal. Die Stimmung ist aufgeheizt in der nächtlichen Sitzung. Nach vier Tagen hitziger Diskussionen und mehr als 1.000 Änderungsanträgen wird das Gesetz zur Stärkung der Kaufkraft schließlich verabschiedet. Die Regierung profitiert dabei von Stimmen der konservativen Republikaner und der extremen Rechten.
Adrien Quantennens von „La France Insoumise“ wirft diesen vor: „Die Rechten hatten, wie die meisten in der Opposition, Änderungsanträge eingereicht, um Maßnahmen zu streichen. Und jetzt kuschen sie wegen einer politischen Übereinkunft mit der präsidentiellen Minderheit.“

Kaufkraft – das zentrale politische Thema

Die meisten Abgeordneten linker Parteien, die sich im Bündnis „Nupes“ zusammengeschlossen haben, stimmen gegen die Maßnahmen. Lediglich bei den Sozialisten enthält sich der Großteil.
Steuerfreie Prämien, die Unternehmen ihren Arbeitnehmern auszahlen können, die Aufwertung der Renten und bestimmter Sozialleistungen oder finanzielle Unterstützung Bedürftiger, um Lebensmittel zu kaufen. All das soll den Französinnen und Franzosen mehr Geld im Portemonnaie lassen. Laure Lavalette, Abgeordnete des Rassemblement National, widerspricht dem Vorwurf, mit der Regierung gemeinsame Sache zu machen. Ihre Fraktion sei eine konstruktive Opposition.
Sie sagt: „Wir müssen dringend die Kaufkraft unserer Landsleute stärken. Die fünf Jahre Macron waren ein Versagen. Seine Bilanz ist, dass einer von vier Franzosen sich nicht satt isst, Studenten stehen vor Lebensmittelausgaben an, und es gibt Rentner, die von acht Euro pro Tag leben. Dieses Gesetz ist überhaupt nicht perfekt. Aber wir haben versucht es so zu verändern, dass es so perfekt wie möglich wird.“

Der gestärkte Rassemblement National

Der „Rassemblement National“, kurz RN, hat bei den Wahlen zur Nationalversammlung im Frühsommer dieses Jahres so stark abgeschnitten wie noch nie in der Geschichte der Partei. Mit 89 Abgeordneten stellen die extremen Rechten die stärkste Fraktion. Marine Le Pen, die als Präsidentschaftskandidatin in der Stichwahl Emmanuel Macron unterlag, wird Fraktionsvorsitzende.
Vor dem Eingang des Palais Bourbon, dem Sitz des Parlaments in Paris, feiert sie den Wahlerfolg, umgeben von ihren Abgeordneten: „Ich bin natürlich sehr bewegt, diese 88 Abgeordneten des „Rassemblement National“ zu empfangen. Sie werden eine bemerkenswerte Arbeit machen.“
Le Pens jahrelange Strategie, das Image ihrer radikalen Partei zu normalisieren, sei aufgegangen, da sind sich viele Analysten einig. Das Wahlergebnis bestätige das meint auch der Politologe Morel. Die Zustimmung von RN-Abgeordneten zu Gesetzesvorhaben der Regierung ist für diese ein vergiftetes Geschenk: „Wenn die absolute Mehrheit vom Rassemblement National abhängt, bleibt der Regierung nichts anderes übrig als seine Stimmen zu akzeptieren. Die Regierung sagt zwar, dass sie diese Unterstützung nicht will, aber sie lehnt sie auch nicht ab. Bei der Vergabe der Posten, wie der des Vize-Präsidenten im Parlament, wurde der RN früher nicht wie eine normale Partei behandelt. Jetzt ist man mit ihm umgegangen wie mit allen anderen politischen Parteien.“
Marine Le Pen spricht vor der französischen Nationalversammlung
Zwar unterlag Marine Le Pen bei der Präsidentschaftswahl, aber ihr "Rassemblement National" konnte bei den Parlamentswahlen einen großen Sieg eringen (picture alliance / dpa / MAXPPP / Olivier Arandel)
Für Le Pens Partei gehe es nun darum, glaubwürdig zu vermitteln, dass man eines Tages auch regierungsfähig sei. Während sich die extremen Rechten als konstruktive Opposition geben, treten die Abgeordneten des radikalen linken „La France Insoumise“ in Frontalopposition zur Regierung. Wird das militante Auftreten der Partei schaden?
Der Politikwissenschaftler Simon Persico glaubt das nicht: „Man darf nicht vergessen, dass „La France Insoumise“ hartnäckig gegen Emmanuel Macron ist und seine Wähler gegen eine Unterstützung von Macrons Regierung. Umgekehrt könnte man die Frage stellen, ob der Rassemblement National nicht das Risiko eingeht, zu oft die Politik der Regierung zu unterstützen. Sich zu widersetzen heißt auch, seine Identität zu behaupten und ein Profil für kommende Wahlen zu schärfen.“

Eine unübersichtliche Lage

Das hartnäckige Vorgehen gegen die Politik des Präsidenten ist vor allem bei „La France Insoumise“, den Anhängern des wortgewaltigen Jean-Luc Melenchon so ausgeprägt. Bei anderen linken Parteien ist das schon weniger eindeutig. Im Parlament ist denkbar, dass die Sozialisten in Zukunft einzelnen Gesetzestexten der Regierung zustimmen, obwohl der Großteil von ihnen dem linken Parteienbündnis Nupes angehört. Aus der Nupes wurde allerdings keine gemeinsame Fraktion.
Für die Regierung bleibt die Lage damit noch unübersichtlicher. Wer wann und wie abstimmt ist schwer vorherzusehen. Sollte es der Regierung nicht gelingen, für ein Gesetz die absolute Mehrheit der Abgeordneten zu gewinnen, kann sie auf den Artikel 49.3 der französischen Verfassung zurückgreifen, erklärt der Rechtsdozent Benjamin Morel.
Er sagt: „In dem Fall sagt die Regierung zu den Parlamentariern: Ihr habt zwei Möglichkeiten: entweder ihr akzeptiert mein Gesetz im jetzigen Zustand oder ihr kippt es, was voraussetzt, dass die Opposition ein Misstrauensvotum abgibt. In der Praxis hieße das: der „Rassemblement National“, die „Nupes“ und die Republikaner müssten sich darauf einigen. Die Nationalversammlung könnte dann aufgelöst werden. Aber ein Misstrauensantrag hat im Moment wenig Chancen.“
Das jedoch kann sich ändern. Zudem darf der besagte Artikel von der Regierung nur einmal im Parlamentsjahr angewendet werden, um ein Gesetz in Kraft zu setzen. Seit den Wahlen wird in Frankreich aber vielmehr über eine Kultur des Kompromisses diskutiert die das Land bisher so nicht kennt. Und der Politologe Persico sieht dafür auch allenfalls erste Anzeichen. Nur mit einem anderen Wahlrecht würde sich in diesem Punkt wirklich etwas ändern, so Persico: „Wenn die nächsten Wahlen wieder nach dem Mehrheitswahlrecht stattfinden, wird es danach wahrscheinlich wieder eine starke Mehrheit in der Nationalversammlung geben. Dann wäre niemand gezwungen, diese Kultur des Kompromisses fortzuführen. Aber sie bräuchte mehr Zeit und ein Verhältniswahlrecht so wie es das in den meisten europäischen Ländern gibt. Frankreich ist hier eine Skurrilität.“
Unsicher ist, wie sehr sich die Regierung auf ihre relative Mehrheit verlassen kann. Neben den Abgeordneten der Präsidentenpartei „Renaissance“ unterstützen die Zentrumsparteien „Modem“ und „Horizons“ den Regierungskurs. „Horizons“ unter dem ehemaligen Premierminister Edouard Philippe, dem Ambitionen auf die Präsidentschaftswahl 2027 nachgesagt werden, stimmte bereits einmal zusammen mit der Opposition gegen ein Regierungsvorhaben.
Trotz dieser Turbulenzen in Frankreichs parlamentarischem Leben, gibt sich Präsident Macron betont gelassen. In einem Interview am Nationalfeiertag, dem 14. Juli, antwortet er auf die Frage, ob er angesichts des Rückschlags der Regierung bei einem Teil der Corona- Maßnahmen fürchte, seine Vorhaben in dieser Legislaturperiode nicht umsetzen zu können: „Nein, denn ich glaube an das Verantwortungsbewusstsein der politischen Formationen in der Nationalversammlung. Das Beispiel, das Sie anführen, ist etwas, das passieren kann – ein nächtlicher Hitzeschlag.“
Der Politikwissenschaftler Tristan Haute meint, der Präsident wolle die Regierung als Garant der Verantwortung darstellen – als Gegenpol zu einem aufgeregten Parlament: „Das ist eine Kritik am Parlamentarismus, die es in Frankreich oft gibt und die auch in der fünften Republik sehr stark ist. Sie ist alt und richtete sich ursprünglich gegen die dritte und vierte Republik – also vor dem zweiten Weltkrieg und kurz danach. Damals gab es ein sehr parlamentarisches System mit Regierungskoalitionen, die vor allem instabil waren. Wir werden nun ein unruhigeres parlamentarisches Leben haben als in den letzten Jahren.“

Mögliche Proteste

Vor allem, wenn die Regierung ihre Pläne einer Reform der Arbeitslosenversicherung und der Rente auf den Tisch legen wird – so kündigt es die Opposition an. Die harten Auseinandersetzungen im Parlament könnten einen Nebeneffekt haben, der Macron in die Karten spielen würde: Tobt sich die Opposition im Parlament aus, verlagert sich der Protest womöglich weniger auf die Straßen und Plätze der Republik, wie es bei den Gelbwesten der Fall war.
Der Politologe Tristan Haute bleibt in dieser Frage jedoch vorsichtig: „Das kann derartige soziale Bewegungen verhindern oder sie fördern. Je länger die Verabschiedung einer Reform dauert, desto länger hat eine soziale Bewegung Zeit, sich zu entwickeln. Das haben wir in Frankreich zum Beispiel bei der Verabschiedung der Homo-Ehe gesehen. Der Gesetzgebungsprozess war damals extrem lang. Die Mobilisierung der konservativen Rechten hatte viel Zeit.“
Mit mehr Diskussionen im Vorfeld, kürzeren Gesetzestexten und einem geplanten „Nationalen Rat zur Neugründung“, in dem Vertreter aus Politik, Wirtschaft und Gesellschaft zusammenkommen sollen, könnte die Regierung schleppende Prozesse dämpfen. Der Rechtsdozent Benjamin Morel glaubt dennoch, Präsident Macron warte auf eine Gelegenheit, die Nationalversammlung aufzulösen: „Es ist schwer vorstellbar, dass Macron mit Blick auf seinen politischen Kurs und seinen Regierungsstil mit der derzeitigen Situation zufrieden ist. Wenn sich morgen eine Chance böte, eine absolute Mehrheit zu bekommen, würde er sie wahrscheinlich ergreifen. Die Frage ist nur, ob sich diese Gelegenheit bieten wird.“