UN-Hochsee-Vertrag BBNJ
Streit um Rohstoffabbau und den Schutz der Meere

Der völkerrechtlich bindende UN-Vertrag über die „Biodiversität jenseits nationaler Gesetzgebung“ (BBNJ) zum Schutz der Meere ist die logische Konsequenz der Weltbiodiversitätskonferenz von Montreal im Dezember 2022. Dort hatte sich die Staatengemeinschaft darauf geeinigt, künftig 30 Prozent der Meere bis zum Jahr 2030 als Schutzgebiete auszuweisen.

Für den fast rechtsfreien Raum der Hohen See gab es bisher weder Institutionen noch Regelwerke, die die Beschlüsse von Montreal hätten umsetzen können. Parallel zur Schutzbedürftigkeit wächst in mehreren Staaten die Begehrlichkeit, die im Meeresgrund der nationalen und internationalen Tiefseegebiete verborgenen Rohstoffe und Metalle abzubauen.

Als Hohe See oder Hochsee wird der Teil der Meere bezeichnet, der nicht unter der Kontrolle eines bestimmten Staates steht. Diese Meeresgebiete ohne Ausübung staatlicher Hoheitsgewalt machen rund 60 Prozent der Weltmeere aus. Im Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (UNCLOS) werden die Ozeane grob in drei Zonen unterteilt:

• Küstenmeere: bis zu zwölf Seemeilen von der Basislinie entfernt, das ist die Küstenlinie bei Niedrigwasser
• Ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ): bis zu 200 Seemeilen (circa 370 Kilometer) von der Basislinie entfernt, wobei die Zone für den Meeresboden sogar auf bis zu 350 Seemeilen ausgedehnt werden kann
• Hohe See: alles außerhalb dieser Zonen

Die Hohe See ist Handelsweg, Sauerstofflieferant, CO2-Senke und lockt mit mineralischen Rohstoffen im Tiefseeboden. Nur fünf Prozent der Ozeane sind bisher erforscht. Die lichtlosen Bereiche ab einer Tiefe von 200 Metern und der Meeresboden der Tiefsee bieten unzähligen, meist unentdeckten Lebewesen und Mikroorganismen eine Heimat. Diese könnten die Rezeptur für zukünftige Medikamente oder Kosmetika in sich tragen. 

Die Hohe See gehört allen und jedem. Beim Fischfang gilt bisher: Wer zuerst da ist, kann den Fang nach Hause tragen und den Gewinn einstreichen. Anders ist es beim Meeresboden der internationalen Tiefsee: Alle nichtlebenden Ressourcen werden im UN-Seerechtsübereinkommen UNCLOS als „gemeinsames Erbe der Menschheit“ anerkannt. Das bedeutet in der Theorie, dass die Erträge daraus geteilt werden müssten.

Wegen Überfischung, Plastikmüll und Klimaerwärmung steht es um die Zukunft der Meere nicht gut. Die UNESCO schätzt, dass bis Ende des Jahrhunderts rund die Hälfte aller Meereslebewesen vom Aussterben bedroht sein könnte. Gleichzeitig stellen einige Staaten mit interessierten Unternehmen im Rücken bei der Internationalen Meeresbodenbehörde „International Seabed Authority“ (ISA) Anträge, um in der Tiefsee Unterwasserbergbau zu betreiben.

Im BBNJ-Abkommen haben sich die UN-Mitgliedsstaaten vor allem über Verfahrensfragen geeinigt: Wie wird ein Schutzgebiet vorgeschlagen, wer prüft nach wissenschaftlichen Kriterien, ob die Ausweisung sinnvoll ist? Wie oft werden sich die BBNJ-Mitglieder zu einer Vertragsstaatenkonferenz treffen? Wann und wie müssen die Rechte lokaler Gemeinden und indigener Völker beim Schutzstatus berücksichtigt werden? 

Entscheidungen sollten im Konsens getroffen werden. Das hatte vor allem Russland gefordert und damit ein Veto-Recht bei der Ausweisung von Schutzgebieten durchsetzen wollen. Jetzt sieht das Abkommen auch Entscheidungen mit Dreiviertelmehrheit vor. Festgelegt wurde ein Verfahren für die Streitbeilegung.

Im BBNJ sind wichtige Grundsätze wie das Vorsorge- und das Verursacherprinzip („Polluter-pays-principle“) und eine ökosystemorientierte Herangehensweise verankert, was für die Vernetzung von Schutzgebieten wichtig ist. Laut WWF könnten zum Beispiel Schiffsrouten verlegt werden, um „blaue Korridore“ für weit wandernde Walarten zu schaffen. Parallel wird derzeit auf UN-Ebene eine Konvention gegen die Vermüllung der Meere mit Plastik vorbereitet, die den Druck hin zum Recyceln von Kunststoffen erhöhen wird.

Unternehmen und Regierungen müssen künftig bei allen wirtschaftlichen Aktivitäten auf der Hohen See beziehungsweise in der Tiefsee eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) in Betracht ziehen. Zwar dürfen nicht die Mitglieder der BBNJ-Vertragsstaatenkonferenz darüber entscheiden, ob so eine Prüfung notwendig wäre, sondern allein der jeweilige Flaggenstaatinhaber des Projekts. Aber der Verzicht auf eine Prüfung der Umweltwirkung muss öffentlich und wissenschaftlich begründet werden.

All dies sind heikle Regeln vor dem Hintergrund der geopolitischen Bedeutung der Meere als Verkehrsadern und Rohstofflieferant. Das BBNJ tritt in Kraft, wenn es von 60 Staaten und ihren Parlamenten ratifiziert wurde. Im Fall Chinas gehen Konferenzbeobachter von einer Ratifizierung aus, wie die russische Regierung entscheidet, ist unklar. Russland erhebt besondere Ansprüche auf die Arktis und in der Antarktis ist der Schutz des Weddell-Meeres erst vor Kurzem erneut am Widerspruch der russischen Regierung gescheitert.

Es wäre das größte Meeresschutzgebiet der Erde geworden. Die USA ratifizieren erfahrungsgemäß so gut wie keine UN-Abkommen mehr. Aber die Regierung unter US-Präsident Biden unterstützt das Zustandekommen des BBNJ-Abkommens finanziell und ideell.

Rückenwind erhielt die UN-Konferenz im März 2023 von der „Our Ocean“-Konferenz in Panama, wo sich die Umweltminister und Umweltministerinnen diverser Staaten versammelt hatten, die ausdrücklich den Meeresschutz voranbringen wollen, darunter die USA und die EU. Dort wurden laut panamaischem Außenministerium „341 neue Verpflichtungen“ bekannt gegeben, die Zusagen von fast 20 Milliarden Dollar für den Meeresschutz entsprächen, falls sie eins zu eins umgesetzt würden.

Hauptstreitpunkt war bis zum Schluss der Vertragsverhandlungen die Frage, wie Gewinne und Vorteile aus der Nutzung der genetischen lebenden Meeresressourcen zwischen Globalem Norden und Globalem Süden aufgeteilt werden. Insbesondere die Industriestaaten verfügen über deutlich höhere Kapazitäten als arme Länder, die Schätze der Natur als Produkte zu kommerzialisieren. So basieren das Krebsmedikament Halaven und das Covid-Medikament Remdesivir auf der Nutzung von Tiefseeorganismen und bringen ihren Patentinhabern hohe Gewinne ein.

Das BBNJ sieht jetzt eine Fondslösung zugunsten des Globalen Südens vor, in den die entwickelten Länder und voraussichtlich auch Schwellenländer wie China zunächst einen Pauschalbetrag einzahlen. Später fließen dann prozentuale Anteile der Gewinne ein, die Unternehmen mit der Nutzung von Meerespflanzen, -tieren und Mikroorganismen erzielen.

Der Abkommenstext enthält auch ein umfangreiches Kapitel über einen entsprechenden Kapazitätsaufbau für die Nutzung der lebenden Meeresressourcen durch den Globalen Süden sowie die Auflage, Technologien und Wissen weiterzugeben und zu teilen. In diesem Zusammenhang sagte die EU in New York 40 Millionen Euro zu, um ärmeren Staaten die Ratifizierung des Vertrags und seine anfängliche Umsetzung zu erleichtern.

Da die Schätze der Ozeane Erbe der Menschheit seien, gehörten die Gewinne daraus ebenfalls allen, spitzten Regierungsvertreter aus dem Süden ihre Kritik zu. Und wiesen darauf hin, dass weder die Klimaerwärmung noch die Vermüllung der Meere noch die Überfischung auf das Konto des Globalen Südens gehe.

Bei den Verhandlungen zum BBNJ war also wie bereits auf der UN-Klimakonferenz in Sharm El Sheik 2022 und der UN-Biodiversitätskonferenz in Montreal zu spüren, dass die ärmeren Länder im Grunde Entschädigungszahlungen für die aus Klimaerwärmung und Biodiversitätsverlust resultierenden Folgeschäden erwarten.

Der Generalsekretär der Vereinten Nationen, António Guterres, feierte das Abkommen als "Sieg des Multilateralismus und der globalen Bemühungen, den zerstörerischen Trends entgegenzuwirken, die die Gesundheit der Ozeane heute und für kommende Generationen bedrohen". EU-Umweltkommissars Virginijus Sinkevicius begrüßte den BBNJ-Vertrag als „entscheidenden Schritt zur Erhaltung des Meereslebens und der biologischen Vielfalt, die für uns und zukünftige Generationen von wesentlicher Bedeutung sind“.

Bundesumweltministerin Steffi Lemke bewertete die Einigung auf das BBNJ-Abkommen als historischen Erfolg. Sie wies darauf hin, dass damit auf fast der Hälfte der Erdoberfläche ein weitgehend regelloser Zustand beendet werden kann. Nun sei auch auf den Weltmeeren endlich ein umfassender Schutz bedrohter Arten und Lebensräume möglich. Deutschland werde die Umsetzung dieses wichtigen Abkommens vorantreiben.

„Denn der Ozean ist unser mächtiger Verbündeter in der Klima- und Biodiversitätskrise. Wenn wir ihn schützen, schützen wir auch uns Menschen.“ Für Lemke bedeutet das Abkommen konkret Rückenwind. Denn in der derzeit noch gültigen Biodiversitätsstrategie aus der Feder der Vorgängerregierungen spielt der Meeresschutz nur eine untergeordnete Rolle. 

Die Staatengemeinschaft habe erhebliche Meinungsverschiedenheiten zugunsten der Natur und unserer Zukunft auf diesem Planeten schlussendlich überwunden, lobte der WWF das Verhandlungsergebnis. Der Vertrag schließe gefährliche Rechtslücken.

Greenpeace sprach von einem historischen Tag, wies aber darauf hin, dass das Abkommen im Bereich Umweltverträglichkeitsprüfungen (UVP) noch zu kurz springe, weil diese den Ländern selber überlassen blieben oder den regionalen Fischereiabkommen. Diese seien bisher zahnlose Tiger gewesen und hätten nichts zum Schutz der Weltmeere beigetragen.

Ozeanökosysteme produzieren die Hälfte des Sauerstoffs, den wir atmen. Sie absorbieren den Großteil der menschengemachten Treibhausgase und nehmen viel zusätzliche Wärme auf. Damit federn sie den Klimawandel deutlich ab: Ohne ihre Wirkung als CO2-Senke wäre die Erwärmung an Land schon jetzt deutlich stärker ausgefallen als bisher. Und: Für über drei Milliarden Menschen sind Fisch und Meeresfrüchte der wichtigste Proteinlieferant in ihrer täglichen Ernährung.

Regierungen und Gerichte haben jedoch nur Regelungsrecht in ihren eigenen Küstengewässern und ihrer eigenen Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ).

Deshalb erweist sich die Rechtsfreiheit auf Hoher See zunehmend als Problem. So könnte der Tiefseebergbau ohne Regelwerk verheerende Folgen haben; viele Staaten fordern sogar sein Verbot oder zumindest ein Moratorium solange nicht klar ist, wie sich diese Art Aktivität auf die sowieso schon belasteten Ozeane auswirkt.

Das 30-Prozent-Schutzgebiete-Ziel von Montreal wiederum ist für die Meere ohne Einbeziehung der Hohen See gar nicht zu erreichen. Doch bislang gibt es keine Institution, die dort Schutzgebiete ausweisen könnte oder über ein Regelwerk dafür verfügt.

Ein völlig rechtsfreier Raum ist die Hohe See jedoch schon heute nicht. Auf der Basis der teils vagen Vorgaben des UN-Seerechtsabkommens UNCLOS kontrollieren derzeit mehr als 20 Organisationen bestimmte Regionen oder Sektoren der Hohen See: Die Internationale Meeresbodenbehörde, "Internationale Seabed Authority" (ISA), wacht über den Zugang zu mineralischen Rohstoffen, die Internationale Maritime Organisation IMO reguliert die Schifffahrt und Regierungen haben sich in regionalen Fischereiorganisationen auf Quoten und Fangbeschränkungen geeinigt.

Doch diese Institutionen existieren unkoordiniert nebeneinander, sie erfassen und regulieren längst nicht alle Gebiete und alle Nutzungen.

Im BBNJ wird der Tiefseebodenbergbau als solcher gar nicht erwähnt – was vermutlich die Voraussetzung dafür war, dass das Abkommen auf UN-Ebene überhaupt formell beschlossen werden konnte. Artikel 51 beschreibt lediglich einen „clearing-house mechanism“, also Vorgaben, über die eine konstruktive Zusammenarbeit zwischen dem künftigen BBNJ-Sekretariat und den bereits existierenden UNCLOS-Unterorganisationen gewährleistet werden sollen.

Wie das BBNJ mit seinem Anspruch auf eine Umweltverträglichkeitsprüfung und die Regeln der „International Seabed Authority“ (ISA) übereingebracht werden können, sei juristisch noch offen, sagt der Seevölkerrechtsexperte Alexander Proelß von der Uni Hamburg. Aber die Internationale Meeresbodenbehörde ISA sei die eigentlich zuständige Institution für den Tiefseebodenbergbau.

Die Gremien der ISA arbeiten derzeit an einem sogenannten „Mining Code“, also Regeln für den Abbau von Rohstoffen und Vorsorgepflichten gegen Unfälle und Meereszerstörung. Dessen Verabschiedung steht noch aus. Einige Beobachter werfen dem ISA-Sekretariat dabei mangelnde Neutralität und eine Nähe zur Industrie vor.

Die Mitgliedsstaaten des ISA-Rats, der bisher nur Lizenzen für reine Erkundungsprojekte gewährte, mussten sich bei ihrem Jahrestreffen im Juli 2023 erstmals mit der Frage befassen, ob ein kommerzielles Tiefseebergbauprojekt zugelassen werden könnte. Denn am 9. Juli 2023 verstrich eine wichtige Zweijahresfrist. 2021 hatte der Inselstaat Nauru eine Klausel des UN-Seerechtsübereinkommens UNCLOS aktiviert, nach der ein entsprechender Bergbau-Antrag zwingend nach dieser Frist zu genehmigen wäre, falls es keine Regularien gibt. Nauru tritt als Sponsor eines Tochterunternehmens des kanadischen Konzerns The Metals Company auf. Geplant ist der Abbau von Manganknollen auf dem Meeresboden in der Clarion-Clipperton-Zone im Pazifik zwischen Mexiko und Hawaii.

Bereits im Vorfeld der Juli-Konferenzen hatten sich 21 Staaten – darunter Deutschland, Frankreich, Kanada und Australien – beides Herkunftsländer großer Bergbaukonzerne – für eine vorläufige Pause bzw. ein Moratorium und mehr Folgenforschung im Tiefseebergbau ausgesprochen. Wohl auch angesichts dieser Kritik verzichtete Nauru dann darauf, das juristische Schlupfloch für eine Genehmigung seines kommerziellen Tiefseebergbauprojektes zu nutzen. Das enthob die 36 ISA-Ratsmitglieder einer Zustimmung oder Ablehnung; zu einer einheitlichen, klaren Position gegenüber dem Tiefseebergbau konnten sie sich aber auch nicht durchringen.

Diese Spaltung wurde auch auf der ISA-Vollversammlung deutlich, die bis Ende Juli 2023 als höchstes Gremium der Meeresbodenbehörde – als eine Art Gesetzgeber – direkt nach der Ratssitzung in Kingston zusammenkam. Bis zum Ende der Versammlung blockierte Chinas Regierungsvertreter den Antrag Frankreichs und Chiles, über ein Tiefseebergbaumoratorium überhaupt zu debattieren – dieser Tagesordnungspunkt wurde auf Juli 2025 verschoben.

Für Till Seidensticker von Greenpeace ist der Ausgang der ISA-Konferenzen ein fatales Signal. Zwar hätten viele Länder klargemacht, dass sie ohne die Regularien kein Tiefseebergbau wollen. Greenpeace befürchtet jedoch, dass das Bergbaurecht eher dazu führen wird, dass der Tiefseebergbau beginnt. „Wir glauben, dass ein solcher Bergbau nicht umweltverträglich stattfinden kann und wir deswegen davon ablassen sollten.“

Es bleibe abzuwarten, wie Nauru sich weiter entscheide. Kritisch sieht Seidensticker auch die Pläne Norwegens, in der Tiefsee auf dem eigenen Festlandsockel Rohstoffe zu fördern. „Wenn auf internationaler Ebene ein Staat Tiefseebergbau in internationalen Gewässern beginnt, dann spielt das den Norwegern in die Karte für ihren Bergbau in den heimischen Gewässern und auch umgekehrt.“

Auch eine wachsende Zahl von Experten fordert, keinen Tiefseebergbau zuzulassen, bis die Folgen besser erforscht worden sind. Weil das Leben in der Tiefsee sehr langsam vorangeht, würden Störungen noch in Jahrhunderten, wenn nicht Jahrtausenden sichtbar sein, warnt Matthias Haeckel vom Kieler Geomar-Institut, der als Experte für Unterwasserbergbau entsprechende Experimente im Pazifik begleitet hat. Beim Abbau von Manganknollen seien zudem sehr große Flächen von Schäden betroffen.

Eine Studie der Umweltorganisation WWF stellt zudem die Wirtschaftlichkeit des Abbaus stark infrage. Befürworter des Unterwasserbergbaus weisen ihrerseits darauf hin, dass die enthaltenen Rohstoffe einen signifikanten Beitrag dazu leisten könnten, den Bedarf für die Massenherstellung von Batterien etwa für Elektroautos zu decken.

Untermeerische Berge verfügen zum Beispiel über eine große Biodiversität, erklärte Stefan Hain vom Helmholtz-Zentrum für Meeres- und Polarforschung. "Die agieren wie Inseln in der Tiefsee. Da gibt es enorm artenreiche Ökosysteme, die sich dort etablieren."

Zudem gibt es andere schützenswerte Ökosysteme wie zum Beispiel Kaltwasserkorallen, die Riffe in der Tiefsee bilden, die genauso komplex sind wie tropische Riffe. Das größte von ihnen erstreckt sich vom Norden Norwegens entlang der Atlantikküste bis nach Südafrika. Das größte Problem sei, dass man noch zu wenig von der Tiefsee wisse, denn vom Tiefseeboden sei bisher nur 0,01 Prozent erforscht, so Hain.

Wissenschaftler haben laut Hain weltweit etwa 320 biologisch signifikante Marinegebiete auf der Hohen See ausgewiesen, die schützenswert sind. Wie diese miteinander verbunden werden könnten - etwa für Wanderwege von bestimmten Arten - müsse man in einem zweiten Schritt ermitteln. Aktuell ist lediglich ein Prozent der Fläche in regionalen Übereinkommen unter Schutz gestellt, die allerdings für viele Staaten nicht bindend sind.