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StartseiteHintergrundGemeinsame Rettung, gemeinsame Schulden28.04.2021

Nationale Pläne für den EU-AufbaufondsGemeinsame Rettung, gemeinsame Schulden

Für Europa ist es der Moment großer Kredite: 750 Milliarden Euro sollen die Corona-Folgen abfedern und den EU-Staaten einen Modernisierungsschub bringen. Die Länder müssen bis Ende April ihre Investitionspläne nach Brüssel liefern. Kritiker sehen auch eine Zäsur: die Vergemeinschaftung von Schulden und Haftung in der EU.

Von Theo Geers, Peter Kapern und Hans-Günter Kellner

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Olaf Scholz (SPD), Bundesfinanzminister, äußert sich vor den informellen Videokonferenzen der Eurogruppe sowie der EU-Wirtschafts- und Finanzminister im Bundesministerium der Finanzen. (picture alliance/dpa | Bernd von Jutrczenka)
Bundesfinanzminister Olaf Scholz (SPD) rechnet mit 25,6 Milliarden aus dem EU-AUfbaufonds – und will diese hauptsächlich in Klimaschutz und Digitalisierung investieren (picture alliance/dpa | Bernd von Jutrczenka)
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Portugal erwies sich wieder einmal als europäischer Musterschüler. Als erster der 27 Mitgliedstaaten legte das Land der EU-Kommission sein nationales Wiederaufbauprogramm auf den Tisch. Deutschland und Frankreich liefern in dieser letzten April-Woche 2021, gemeinsam mit Italien und Spanien. Einer von vielen Schritten auf einem Weg, der für die Europäische Union im Frühjahr 2020 begonnen hat. Damals waren die Dimensionen der Corona-Pandemie nicht einmal ansatzweise zu erkennen. Klar war zu diesem Zeitpunkt allerdings eines: Das Virus hatte die größte Krise in der Geschichte der EU ausgelöst. Auch wirtschaftlich.

Ursula von der Leyen am 13. Mai 2020 im Europaparlament. Das einmalige Modell der EU habe noch nie vor einer so großen Herausforderung gestanden wie in diesem Moment, sagte die Kommissionspräsidentin. Und sie präsentierte ein Rettungsprogramm.

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750 Milliarden Euro finanziert durch Kredite

"Next Generation EU" – so der Name des Programms. 750 Milliarden Euro schwer. Finanziert durch Kredite, die die EU aufnehmen will. Verbürgt durch alle Mitgliedsstaaten. Den größten Teil davon, nämlich 672 Milliarden Euro, bildet die Aufbau- und Resilienzfazilität. Besser bekannt als Wiederaufbaufonds. Geld das an die Mitgliedstaaten fließen soll. 390 Milliarden davon als nicht rückzahlbarer Zuschuss, der Rest als Kredit.

Ökonomische Probleme hatte die EU bereits vor der Pandemie. Die Wirtschaftsleistung des reichen Nordens und des ärmeren Südens war über Jahre immer weiter auseinandergelaufen. Durch die Coronakrise drohte diese Kluft zur Bruchlinie zu werden. Weil reiche Staaten wie Deutschland sich Rettungsprogramme für ihre Wirtschaft leisten konnten, andere wie die Mittelmeeranrainer aber nicht. Jedenfalls nicht, ohne ihre Staatsverschuldung in nicht mehr tragfähige Höhen zu schrauben.

Deshalb war das gemeinsame Rettungsprogramm zwingend notwendig, sagt Lucas Guttenberg, stellvertretender Direktor des Jacques-Delors-Instituts in Berlin: "Ohne das Instrument hätten wir in Europa eine völlig andere Diskussion bekommen. Nämlich: Was ist ein Binnenmarkt wert, in dem sich in guten Zeiten alle öffnen müssen, in Krisenzeiten aber jeder nur nach sich selbst schaut? Wir vergessen heute gerne, wie brutal angespannt die politische Lage im Frühjahr letzten Jahres war. Und kurzfristig hätten wir uns ohne das Instrument auf ein starkes Auseinanderlaufen der Volkswirtschaften einstellen können. Aber der langfristige wirtschaftliche und politische Schaden wäre das eigentliche Desaster gewesen."

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Bedingung: Strukturreformen zwingend umsetzen

Jeder Mitgliedsstaat muss bis Ende April einen nationalen Wiederaufbauplan in Brüssel vorgelegt haben. Dafür gelten präzise Vorgaben, die auf Drängen jener EU-Länder formuliert worden sind, die einem schuldenfinanzierten Wiederaufbaufonds skeptisch gegenüberstanden.

Sie verlangten Sicherheiten, damit das Geld nicht wirkungslos verpufft, sondern zukunftssichernd investiert wird. So muss jedes Land ein knappes Drittel seines Teils am Wiederaufbaufonds für den Klimaschutz verwenden, ein weiteres Drittel für den digitalen Wandel. Und strukturelle Reformen, die die EU-Kommission bislang immer folgenlos angemahnt hat, müssen jetzt zwingend umgesetzt werden.

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Spanien als großer Profiteur

Größter Profiteur des Geldsegens wird jenes Land sein, das den stärksten wirtschaftlichen Einbruch in der Corona-Pandemie erlebte: Spanien. Bis zu 140 Milliarden Euro stehen Spanien aus dem Wiederaufbaufonds der Europäischen Union zur Verfügung, fast die Hälfte davon als Subventionen.

Spaniens Ministerpräsident Pedro Sánchez spricht von der größten Chance für Spanien seit dem EU-Beitritt des Landes vor 35 Jahren: "Der ökologische Umbau, verknüpft mit der Digitalisierung sind die beiden großen Säulen unseres Plans. 39 Prozent der Investitionen gelten dem ökologischen Umbau, 29 Prozent der Digitalisierung. Das wird unser Leben verändern, die Institutionen und die mittelständischen Betriebe."

Herausforderung Klimaneutralität

Bis dahin müssen jedoch viele Steine aus dem Weg geräumt werden. Ein konkretes Beispiel für die Herausforderung vor der Spanien steht, ist die traditionsreiche und energieintensive Keramikindustrie in Castellón. Alejandra Miralles ist Sprecherin des Branchenverbandes Ascer.

"Unsere Gasöfen verbrauchen im Jahr rund 14.000 Gigawatt. Aber bis 2050 müssen wir die von der Europäischen Union beschlossene Klimaneutralität erreichen. Schon bis 2030 müssen wir unseren Ausstoß des Kohlenstoffs um mehr als die Hälfe reduzieren. Das ist gegenwärtig die größte Herausforderung für unsere Branche."

Andere Industriezweige haben ähnliche Problem. Die energieintensiven Branchen benötigten Technologien, die heute noch nicht marktfähig seien, sagt auch Victor Marcos. Es müsse also geforscht werden. Das kostet Geld und Zeit. Marcos ist beim Institut IDAE des spanischen "Ministeriums für den ökologischen Umbau" zuständig für erneuerbare Energiequellen.

"Die Technologie gibt es, wir können grünen Wasserstoff mit Hilfe erneuerbarer Energiequellen erzeugen. Aber das ist sehr teuer. Wir müssen die Technik skalieren, große Mengen herstellen, ohne dabei teurer als die bisherigen fossilen Brennstoffe zu werden."

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Spanien will Berufsausbildung und Weiterbildung reformieren

Auch Spaniens Häuser und Wohnungsbau soll energieeffizienter aufgestellt werden. 6,8 Milliarden Euro sind für diese Modernisierung vorgesehen. Mit mehr als 13 Milliarden will die Regierung Sánchez zudem die Mobilität reformieren. Ab 2030 sollen keine der bisherigen Verbrennungsmotoren mehr verkauft werden. Insgesamt justiert Spanien sein Wiederaufbauprogramm also hin zu einer auf Wissenschaft und Technik basierten Volkswirtschaft, weg von günstigen Dienstleistungen, von Agrar-Abhängigkeit und Gastronomie.

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Die Wirtschaftswissenschaftlerin María Jesús Fernández von der Stiftung Funcas sieht jedoch ein großes Problem: "Spanien ist eines der EU-Länder mit dem geringsten Ausbildungsniveau der Beschäftigten. 36 Prozent haben keine oder nur eine niedrige Qualifikation. In anderen Ländern sind das zwischen elf und 16 Prozent. Wenn wir die Struktur unserer Wirtschaft ändern wollen, müssen wir die Arbeitskräfte also besser ausbilden. Es entwickelt sich keine High-Tech-Industrie in einem Land mit 36 Prozent an Geringqualifizierten."

Tatsächlich plant die spanische Regierung eine umfassende Reform der Berufsausbildung und der Weiterbildung von Beschäftigten. Solche Reformansätze hat es zwar schon viele gegeben, dennoch sieht Ökonomin Fernández diesmal Gründe zum verhaltenen Optimismus:

"Die Struktur- und Kohäsionsfonds sind in Spanien in den 1980er und -90er Jahren wirklich sehr gut eingesetzt worden. Darum sind die Erwartungen in die Next-Generation-Fonds jetzt ja so hoch. Die Regierung hat zudem die Antragsverfahren entbürokratisiert und auch mehr Personal für die Bearbeitung der Anträge eingestellt. Im Grunde gehen alle hier davon aus, dass sich diese Fonds sehr positiv auf unsere Wirtschaft auswirken."

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"Engmaschiges Überwachungsnetz" für nationale Wideraufbauprogramme

Allerdings: Die angekündigten Reformen des Arbeitsmarkts und der Renten will Sánchez erst vorlegen, wenn sich die Tarifpartner darüber verständigt haben. Der spanische Ministerpräsident ist dennoch davon überzeugt, dass der Next-Generation-Fonds der Europäischen Union das Land nachhaltig verändern wird. Eine solche Chance habe man in 100 Jahren höchstens zwei Mal, sagt er. Spanien werde sie sich nicht entgehen lassen:

Ob Spanien seine Chance nutzt und das Geld so ausgibt, wie vorgesehen, das wird engmaschig überprüft werden. Die nationalen Wiederaufbauprogramme, über die die Regierungen der Mitgliedstaaten und die EU-Kommission bereits informell reden, müssen zunächst von der EU-Kommission offiziell geprüft und genehmigt werden. Zusätzlich zur Zustimmung der Kommission benötigen die nationalen Wiederaufbauprogramme auch das Plazet der Mitgliedsstaaten.

Darauf hatten vor allem Österreich und die Niederlande bestanden, die sich lange gegen schuldenfinanzierte Zuschüsse im Rahmen des Wideraufbauprogramms gesperrt hatten. Und auch das Europaparlament, dessen Zustimmung formell nicht nötig ist, will die jeweiligen Programme prüfen und deren Umsetzung beobachten.

Lucas Guttenberg vom Jacques-Delors-Institut: "Die Mitgliedsstaaten haben sich bei dieser Überprüfung ein Mitspracherecht gesichert und auch das Europaparlament wird genau hinschauen. Im Ergebnis glaube ich, dass es selten so ein engmaschiges und auch politisch so hoch angesiedeltes Überwachungsnetz für die Verwendung europäischer Mittel gab."

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Der deutsche Wiederaufbauplan

Und nicht nur das. Schon im Vorfeld der formellen Prüfung der Wiederaufbaupläne war von der Kommission Unmut zu vernehmen, wenn der Entwurf eines Wiederaufbauplans nicht den Anforderungen gerecht wurde. Vor allem Deutschland, stand da in der Kritik, weil erwartet wird, dass es als Vorbild für die gesamte EU fungiert. Schließlich haben alle Bundesregierungen der letzten Dekaden schulmeisterlich Strukturreformern von den übrigen EU-Partnern eingefordert.

Doch vor allem in diesem Punkt scheint beim deutschen Wiederaufbauplan Fehlanzeige zu sein. Keine Maßnahmen zur absehbaren Deckungslücke bei der Rentenversicherung, keine Reform bei den Sonderrechten freier Berufe, keine durchgreifenden Maßnahmen zur Verwaltungsmodernisierung – so die Mängelliste, die kürzlich vom "Handelsblatt" publiziert wurde.

So musste sich Finanzminister Olaf Scholz in dieser Woche bei seiner Pressekonferenz mit dem französischen Kollegen Bruno Le Maire gleich mehrfach die Frage gefallen lassen, wie es um den Reformeifer Deutschlands stehe?

"Da sind einige neue Investitionen, in Digitalisierung, in neue Technologien, in Wasserstoff, im Kampf gegen den Klimawandel", wandte Olaf Scholz ein, da sei durchaus Fleisch am Knochen. Auch knüpfe man an bestehende Projekte an. Das hielten alle Staaten so. "Insgesamt sieht unser Aufbauplan Ausgaben in Höhe von rund 28 Milliarden Euro vor, brutto."

"Scholz lässt sich sein altes Konjunkturpaket zum Teil querfinanzieren"

Olaf Scholz stilisiert sich mit der Bundesregierung als europäischer Musterknabe, der Vorgaben sogar übererfüllt. 20 Prozent der Corona-Hilfen müssen in die Digitalisierung fließen, schreibt die EU vor. Deutschland plant mit 40 Prozent, dem Doppelten. Beim Klimaschutz erwartet die EU 37 Prozent. Deutschland kommt auch hier auf 40 Prozent. Die restlichen 20 Prozent sollen in das Gesundheitswesen und in den Schutz vor Pandemien fließen. Doch Sven-Christian Kindler, der Haushaltsexperte der Grünen, lässt Olaf Scholz den Musterknaben nicht durchgegen.

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"Da wird einfach alter Wein in neue Schläuche gekippt," lautet Kindlers Urteil. Er hat sich das deutsche 45-Seiten-Papier genau durchgelesen. Und je länger Kindler darin las, desto häufiger kamen ihm die Projekte bekannt vor.

Gut drei Milliarden Euro will die Bundesregierung in die nationale Wasserstoffstrategie stecken, eine Milliarde in den Ausbau der Ladeinfrastruktur für E-Autos oder zweieinhalb Milliarden für Kaufprämien von E-Autos. Für 500 Millionen Euro sollen Laptops und andere digitale Endgeräte für Lehrer angeschafft werden, knapp zwei Milliarden Euro sind für die Auto- und Zulieferindustrie bestimmt, um bei der digitalen Mobilität aufzuholen.

Schon nach diesen ersten Positionen steht Sven-Christian Kindlers Urteil fest: "Aber das sind alles Projekte, die schon beschlossen sind, das ist alles das, was die Bundesregierung sowieso gemacht hätte. Sie nimmt einfach ältere Programme aus dem Konjunkturprogramm und rechnet die jetzt an beim neuen europäischen Programm."

Ambitionierter Nationalplan? "Diese Chance hat Olaf Scholz verschlafen"

Kindler meint das Konjunkturprogramm, das die Bundesregierung im Juni letzten Jahres aufgelegt hat. Viele Elemente daraus, etwa die Digitalisierung der Gesundheitsämter für 750 Millionen Euro oder drei Millarde Euro für ein Zukunftsprogramm Krankenhäuser, finden sich jetzt wortgleich mit exakt den selben Beträgen im deutschen Aufbauplan für die EU-Gelder wieder.

"Damit lässt sich Olaf Scholz mit europäischen Mitteln sein altes Konjunkturpaket aus dem letzten Sommer zum Teil querfinanzieren." Für Sven-Christian Kindler ist das eine vertane Chance. Ginge es nach ihm, müsste Deutschland mit den europäischen Corona-Hilfen zusätzliche Investitionen über das nationale Konjunkturprogramm vom Juni hinaus tätigen.

"Wir haben viel zu wenig Investitionen in Klimaschutz, in wichtige Digitalisierungsprojekte. Und jetzt wäre die Chance gewesen, auch mit einem ambitionierten nationalen Plan, europäisch vernetzt, auch gerade unser Zukunft zu gestalten und nach vorne zu gehen. Diese Chance hat Olaf Scholz verschlafen."

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Vergemeinschaftung von Schulden und von Haftung

Während es um diesen Punkt aber keine große Debatte gibt, ist die Aufregung woanders umso größer. Denn für das Programm, aus dem Deutschland seinen Anteil erhält, nimmt die EU erstmals gemeinsame Schulden auf. Für Finanzminister Olaf Scholz ein historischer Schritt.

"Es ist der Weg in die Fiskalunion und es ist ein guter Weg in Europas Zukunft" - Olaf Scholz am 25. Februar im Deutschen Bundestag. Mit "Fiskalunion" hat Scholz das Reizwort schlechthin geliefert.

Eckard Rehberg, CDU, weist den Koalitionspartner in die Schranken: "Ich widerspreche Ihnen an dieser Stelle ausdrücklich. Es ist für uns als CDU und CSU nicht der Einstieg in eine Fiskalunion, nicht der Einstieg in eine Haftungsunion und nicht der Einstieg in eine Schuldenunion." Für Rehberg handelt es sich um eine einmalige Kreditaufnahme, Wiederholung ausgeschossen, also keine Schuldenunion.

Kay Scheller, der Präsident des Bundesrechnungshofes, kommt zu einem anderen Urteil:"Er etabliert ein Haftungsregime, bei dem die Mitgliedstaaten gegenseitig für ihre Verbindlichkeiten eintreten. Faktisch handelt es sich dabei um eine Vergemeinschaftung von Schulden und von Haftung. Und das ist eine Zäsur für die EU. Garant für die Schulden ist der Haushalt der Europäischen Union. Für wieviel hiervon nun ein Mitgliedsstaat haftet, bemisst sich an seinem Anteil am EU-Haushalt. Wenn also andere Mitgliedstaaten ihre Rechnungen am Ende nicht begleichen können oder dies nicht wollen, haften die restlichen Mitgliedstaaten anteilig."

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Ein Eilverfahren gegen den Eigenmittelbeschluss wurde abgewiesen

In Brüssel sind unterdessen die Bemühungen darauf gerichtet, den Wiederaufbaufonds schnellstmöglich ans Laufen zu bekommen, damit möglichst bald die ersten Gelder an die Mitgliedsstaaten ausgezahlt werden können. Bis zum Ende des Sommers, spätestens September, sollte das Geld fließen, unterstrich der französische Finanzmister Bruno Le Maire, an der Seite von Olaf Scholz, als beide gemeinsam ihre Aufbaupläne vorstellten. Je früher, desto besser für alle.

Online Pressekonferenz mit Bundesfinanzminister Olaf Scholz und dem franzoesischen Finanzminister Bruno Le Maire.  (www.imago-images.de/photothek) Bundesfinanzminister Olaf Scholz und der französischen Finanzminister Bruno Le Maire bei ihrer gemeinsamen Pressekonferenz am 27. April 2021 (www.imago-images.de/photothek)

Deutschland hat den so genannten Eigenmittelbeschluss bereits förmlich ratifiziert. Zuvor hatte das Bundesverfassungsgericht einen Eilantrag abgewiesen. Ohne diesen Eigenmittelbeschluss, dem alle EU-Mitglieder zustimmen müssen, darf die EU-Kommission die Kredite, mit denen der Wiederaufbaufonds gespeist werden soll, gar nicht aufheben. Mit einem Veto aus einer der Hauptstädte wird in Brüssel allerdings nicht gerechnet.

Wie der EU-Aufbauplan finanziert werden soll

Läuft alles nach Plan, wird die EU-Kommission im Juni die ersten Anleihen ausgeben. Es wird Anleihen-Verkäufe über Partnerbanken geben, aber auch Bieterverfahren für große institutionelle Anleger. Und selbst ein Tilgungsplan ist bereits festgelegt. Ab 2028 wird getilgt, bis 2058 sollen die Kredite zurückgezahlt sein. Damit hat sich die EU unter Zugzwang gesetzt. Denn nun muss sie entscheiden, wo das Geld für die Tilgung herkommen soll.

Die EU-Kommission und das Europaparlament verlangen, die EU eigene Steuern erheben zu lassen. Das haben die Mitgliedsstaaten bislang immer abgelehnt. Unwahrscheinlich, dass sie dabei bleiben. Denn sonst müssten sie ihre Überweisungen nach Brüssel deutlich erhöhen oder auf die üblichen Geldflüsse aus den EU-Kassen verzichten.

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Die Gelder des europäischen Stabilitätsmechanismus seien nicht ausreichend, um Italien durch die wirtschaftlichen Folgen der Coronakrise zu helfen, sagte Udo Bullmann im Dlf. Es brauche gemeinsame Anleihen – und zwar nicht nur für die Zeit der Krise.

Während also die Refinanzierung der Schulden noch ungeklärt ist, läuft in Brüssel bereits eine Debatte darüber, ob die EU weitere kreditfinanzierte Konjunkturprogramme benötig. Die linke Seite des Europaparlaments, aber auch EVP-Fraktionschef Manfred Weber, verweisen auf die gigantischen Konjunktur- und Infrastrukturprogramme, die gerade in China und den USA aufgelegt werden. Martin Schirdewan, Fraktionschef der Linken im Europaparlament, glaubt, dass die 750 Milliarden des Wiederaufbauprogramms nicht das Ende der Fahnenstange sein können.

"Hier heißt es eher kleckern statt klotzen. Europa droht auch hier wieder hinterherzublicken und den Anschluss an internationale Entwicklungen zu verlieren."

"Die EU braucht auf Dauer neue, permanente Finanzierungsinstrumente"

Marcus Ferber, der CSU-Europaabgeordnete, verweist hingegen darauf, dass das Bundesverfassungsgericht bislang nur einen Eilantrag gegen den EU-Wiederaufbaufonds abgewiesen hat. Das Hauptsacheverfahren steht noch aus. "Ich kann nur warnen, nachdem das Bundesverfassungsgericht gerade erst genehmigt hat, dass Deutschland sich an diesem Programm beteiligen darf, jetzt schon wieder über eine Aufstockung zu reden."

Was aber, wenn nach der Coronakrise irgendwann die nächste Krise lauert? Dann, so Lucas Guttenberg vom Jacques Delors Institut, sollte sich die EU nicht wieder dieselben quälenden Debatten leisten wie während der Corona-Pandemie:

"Die EU braucht auf Dauer neue, permanente Finanzierungsinstrumente, um flexibel auf Krisen reagieren zu können. Das Wiederaufbauinstrument kann hier ein Vorbild sein, aber es ist völlig klar, dass dieses Instrument zeitlich und in der Höhe begrenzt ist. Für ein ständiges Instrument braucht es deshalb neue politische Beschlüsse, und das wäre sicher ein lohnenswertes, politisches Projekt für die nächste Bundesregierung.

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