Neuer Glücksspielstaatsvertrag
Das Ringen um einen Rechtsrahmen für die Spielebranche

Ab Juli gelten für das Online-Glücksspiel verbindliche Regeln in Deutschland. Bislang waren die Spielformen, die den Nutzern im Netz angeboten werden, überwiegend illegal, trotzdem wurden sie geduldet. Und dass es nun endlich einen verlässlichen Rechtsrahmen gibt, auf den sich alle sechzehn Bundesländer verständigt haben, gilt denn auch als das Beste, was der Glücksspielstaatsvertrag zu bieten hat. Das sehen sowohl Kritiker als auch Befürworter des Kompromisses so, sagt Jörg Ukrow, der Vertreter der saarländischen Glücksspielaufsicht.
"Das ist grundsätzlich auch ein Wert an sich, denn bei einer Zerfledderung der Glücksspielregulierung in Deutschland gäbe es eigentlich nur einen Nutznießer, das wären private Anbieter, die sich nicht an den Schutzzielen des Paragraphen 1 orientieren."
Und dort sei als wesentliches Ziel des Glücksspielstaatsvertrages ein wirksamer Spieler- und Jugendschutz formuliert, so Ukrow. Überdies hätte jedes Bundesland, das den Vertrag nicht ratifiziert, das Glücksspiel in eigener Regie regeln müssen. Damit haben die Bundesländer allerdings keine guten Erfahrungen gemacht.

2012 scherte Schleswig-Holstein als einziges Bundesland aus dem Glücksspielstaatsvertrag aus und fuhr seinen eigenen Kurs. Es vergab Lizenzen für Online Glücksspiele, die überall sonst verboten waren. Zwar durften ausschließlich Bewohner Schleswig-Holsteins diese Glücksspielangebote nutzen, aber geworben wurde dafür bundesweit. Die Anbieter hätten sich frühzeitig in Stellung bringen wollen, sagt Ilona Füchtenschnieder vom Fachverband Glücksspielsucht in Bielefeld.
"Das ist ein großes Ärgernis. Wir haben hier ein Land mit 2,9 Millionen Einwohnern und da wird die ganze Bundesrepublik beschallt mit Werbung für Online-Casinos. Und es geht ja nur darum, dass man neue Kunden anwirbt und auch schon für die neuen Zeiten vorsorgt."

Um den entstandenen Wildwuchs zu beseitigen, haben sich die Länder darauf verständigt, die bislang illegal operierenden Anbieter zu legalisieren. Für Vertreter von Hilfsorganisationen, die sich um jene kümmern, die spielsüchtig werden, sei das ein Kotau vor der Branche, findet Kurt-Willi Sirrenberg. Er leitet eine Selbsthilfegruppe und ist Mitglied im Betroffenenbeirat Bayern.
"Rein rechtlich kann keiner verstehen, dass Unternehmen, die über Jahre hinweg gegen Gesetze verstoßen haben und sich an keinerlei Regeln gehalten haben, plötzlich toleriert werden und dann auch Lizenzen bekommen."

Bei den Ländern habe wohl die Überlegung überwogen, wenn sie aus illegalen Anbietern legale machten, dann funktioniere auch der Spielerschutz, glaubt Tobias Hayer, Experte für Spielsucht an der Universität Bremen:
"Die Glücksspielanbieter, die Online-Glücksspielanbieter vornehmlich, haben aus dem illegalen Bereich Fakten geschaffen, sie haben Spielanreize gesetzt und argumentieren jetzt damit, okay, wir müssen also raus aus dem illegalen Bereich, erst dann können wir dieses ganze Glücksspielwesen letztendlich in geordnete Bahnen lenken. Und das finde ich ist ein sehr krudes, ein sehr schiefes Argument. Stellen sie sich einmal vor, irgendjemand aus dem Cannabis-Bereich vermarktet sein Produkt aus dem illegalen Bereich heraus und rennt dann zur Politik und sagt, oh, ich beherrsche hier neunzig Prozent des Marktes, gib mir bitte eine Lizenz, dann kann ich auch für den Verbraucherschutz Sorge tragen. Das ist meiner Meinung nach rechtspolitisch fragwürdig."

Spielerschutz sei für die illegalen Anbieter ein Fremdwort, sagt Guido Lenné. Er betreibt eine Anwaltskanzlei, die sich um die Rechte von Spielern kümmert. Er hat Strafanzeige gegen Unbekannt erstattet. Vorausgegangen ist der Anzeige eine Sportwettenkonzession durch das Regierungspräsidium Darmstadt an Tipico, einen privaten Sportwettenanbieter.
"TIPICO bewirbt auf der eigenen Homepage nicht nur Sportwettenangebote sondern auch sonstige "Games", wie es da heißt, und diese Vermischung, die ist nach dem aktuellen Glücksspielstaatsvertrag aus unsere Sicht unzulässig und deswegen hätte diese Lizenz nicht erteilt werden dürfen. Wir können uns nicht vorstellen, dass es mit rechten Dingen zugeht, dass man sagt, okay, demnächst ändert sich vielleicht das Gesetz und im Vorfeld erteilt man dann schon mal eine Genehmigung, dass sie ab jetzt schon offiziell ihr Glücksspiel anbieten dürfen. Das finden wir nicht in Ordnung. Deswegen haben wir die Anzeige erstattet."

Bereits 2012 waren die Länder der Meinung, dass sie auf gesellschaftliche Entwicklungen reagieren müssen und vereinbarten deshalb, zunächst die bis dahin illegal am Markt agierenden Anbieter von privaten Sportwetten aus der Schmuddelecke herauszuholen. Sie beauftragten das Land Hessen, ein Verfahren zu entwickeln, um entsprechende Lizenzen zu vergeben. Sonderlich erfolgreich waren die Länder dabei nicht.
Über Jahre landete die Vergabepraxis immer wieder vor den Gerichten. Und es hat bis Oktober des vergangenen Jahres gedauert, bis der juristische Streit beigelegt war und die privaten Wettanbieter in Deutschland Konzessionen erhielten. In der Zwischenzeit haben diese auch ohne Erlaubnis - allerdings von Staats wegen geduldet - Milliarden verdient, sagt Jan Kleibrink vom Handelsblatt Research Institute.
"Insgesamt haben wir in Deutschland ein nicht hart zu messendes durch verschiedene Schätzverfahren angenommene Größenordnung von ungefähr zweieinhalb bis drei Milliarden Euro an Spielerträgen, die auf diesem nicht regulierten Markt jährlich zustande kommen. Und das macht damit in etwa 20 Prozent des gesamten Glücksspielmarktes in Deutschland aus."
Der Markt lässt sich in drei Segmente aufteilen: einen regulierten Teil, dazu zählen zum Beispiel staatliche Lotterien oder auch Spielhallen. Einen nicht regulierten Graumarkt, darunter fallen die privaten Sportwettenangebote sowie Online-Casino-Spiele, die in anderen EU-Ländern erlaubt sind und von dort den Weg ins Netz finden. Und schließlich existiert auch ein Schwarzmarkt, häufig gesteuert von asiatischen Playern. Diese zu legalisieren ist in Deutschland nicht vorgesehen, denn diese sollen vielmehr zurückgedrängt werden. Und das sei ganz im Sinne der Spieler. Jan Kleibrink:
"Wir sehen heute, das haben Meinungsumfragen unter Spielern gezeigt, dass es ein großes Bedürfnis gibt, dass man sich im legalen Bereich aufhält, dass viele Spieler, die jetzt gerade am illegalen Angebot teilnehmen, das teilweise gar nicht wissen, dass es nicht legal ist, was sie da gerade online spielen."

Den Online-Spielformen werden zwar die größten Wachstumschancen eingeräumt, aber für die privaten Anbieter haben sich die Erwartungen, die sie an die Regulierung geknüpft haben, nicht erfüllt, sagt Georg Gubo, Vizepräsident beim DOCV, dem deutschen Online-Casino-Verband.
"Das Problem, das wir sehen, ist, dass wir kein attraktives Gesamtpaket für die Spieler und Spielerinnen schnüren werden können."
Das hängt zum einen daran, dass die Länder beim Online-Glücksspiel mitmischen wollen. Sie unterteilen den Online-Markt in zwei Hälften: Einmal das virtuelle Automatenspiel, das sind so zusagen Online-Kopien von Spielautomaten, wie sie in den stationären Spielhallen vorgehalten werden und Online-Poker. Das sollen die Privaten machen. Und zum zweiten schaffen sie die Kategorie Casino-Spiele. Dazu zählt das, was die staatlichen Spielbanken anbieten, zum Beispiel Roulette oder Black Jack. Darauf wird den Privaten der Zugriff wohl verwehrt, fürchtet der DOCV.
"Das wird eine extra Konzession sein und die wird von den Ländern vergeben, wahrscheinlich an das Monopol, an die Lotterien oder an die landgestützten Casinos."

Zwar müssen die Länder Online-Casino-Spiele nicht selbst anbieten, aber vieles spricht dafür, dass sie es tun werden. Bayern hat bereits einen entsprechenden Antrag bei der EU gestellt, was die Betroffenenverbände sehr kritisch sehen, Kurt-Willi Sirrenberg. "Das halten wir für ausgesprochen ungünstig. Das finden wir nicht in Ordnung."
Die bayerischen Behörden begründen ihr geplantes Online-Engagement mit besserem Spielerschutz. Die Befürworter sitzen in den landeseigenen Lotto- und Totogesellschaften. Michael Burkert, langjähriger Direktor bei Saartoto.
"Wir als staatliche Gesellschaft sagen, dass man im Bereich des klassischen Casinospiels, wie beim Lotto, auf ein staatliches Monopol setzten sollte, weil da die Gewähr am ehesten besteht, dass Suchtprävention eingehalten wird und die Erträge dem Staat beziehungsweise dem Gemeinwohl zugeführt werden."

Ob die Bundesländer tatsächlich am Markt erfolgreich sein werden, wenn jedes Land für seinen eigenen Sprengel ein eigenes Online-Casino-Angebot schafft, sei fragwürdig, sagt Professor Tilman Becker von der Forschungsstelle Glücksspiel der Universität Hohenheim. "Das Internet macht ja nicht an den Grenzen eines Bundeslandes halt." Die Länder seien deshalb gut beraten, ein länderübergreifendes staatliches Angebot zu formulieren, so Becker.

Wer auch immer auf einem liberalisierten Markt die Produkte anbietet, der Staat und oder die Privaten, es müsse ausreichend attraktiv sein, sonst seien sie nicht in der Lage gegen die Schwarzmarkt-Konkurrenz zu bestehen, argumentiert Georg Stecker, Vorstandssprecher des Interessenverbandes der Spielhallenbetreiber.
"Der größte Fehler ist, wenn man diese Angebote künstlich unattraktiv macht, weil man damit die Menschen in illegale Angebote bewegen wird, die es nach wie vor in riesigem Umfang terrestrisch und auch im Netz gibt."

Selbst der Suchtexperte Tobias Hayer, der das Suchtpotenzial im Netz aufgrund seiner Schnelligkeit und seiner ständigen Verfügbarkeit als besonders hoch einschätzt, hat für diese Argumentation etwas übrig.
"Ich gestehe zu, wir brauchen eine gewisse Attraktivität. Ich rede immer von einer hinreichenden attraktiven Spiellandschaft. Aber wir müssen diskutieren, was hinreichend attraktiv heißt. Ich habe da andere Vorstellungen als die Glücksspielanbieter."
Hayer warnt allerdings eindringlich davor, nach dem Prinzip des schneller, höher, weiter zu verfahren und immer mehr drauf zu satteln auf die Angebote. Ohnehin sei das im Glücksspielstaatsvertrag festgesetzte Limit von 1.000 Euro, das ein Spieler pro Monat einsetzten dürfe, zu hoch. Das sieht Kurt-Willi Sirrenberg vom Betroffenenbeirat genauso.
"Wir sagen halt, da eine Familie von Normalverdienern kaum tausend Euro im Monat übrig hat für Vergnügungen, kann es nicht sein, dass man einem Spieler mit normalem Einkommen, oder auch mit geringem Einkommen, eine solch hohe Verlustgrenze anbietet. Das ist von der Höhe her für uns alle indiskutabel."

Um Spieler im Netz wirksam schützen zu können, hat der Gesetzgeber gleich mehrere Haltelinien eingezogen. Es soll verhindert werden, dass zu exzessiv, zu oft und parallel gespielt wird. Erfasst werden die personenbezogenen Daten, die über das Spielerverhalten Auskunft geben, in entsprechenden Datenbanken. Eine davon ist eine zentrale spielformübergreifende Sperrdatei.
Egal ob der Kunde eine Sportwette abschließt, eine Spielhalle betrifft, eine Spielbank aufsucht oder sich im Netz an virtuellen Spielformen beteiligt, er darf erst spielen, wenn zuvor geprüft wurde, dass er sich an die Regeln hält. Terrestrisch, ausgehend von den Spielbanken und auch im europäischen Ausland, ist dieses Prinzip bereits erprobt und gilt grundsätzlich als unverzichtbar, sagt Georg Stecker, der Vertreter der Spielhallenbetreiber.
"Das muss funktionieren. Es ist ganz wichtig, dass bei allen Spielformen das gleiche Schutzniveau herrscht – und das hat der Staat ja auch zugesagt."
Die Sperrdatei bewertet auch die private Online-Glücksspiel-Industrie positiv. Ganz im Gegensatz zu den beiden anderen Kontrollinstrumenten, der so genannten Limit- und der Aktivitätsdatei. Letztere soll sicherstellen, dass ein Spieler zur selben Zeit nicht in verschiedenen Spielformen unterwegs ist. Beides sei weder gut gemacht noch zeitgemäß, findet der Vertreter des deutschen Online-Casino-Verbandes.

"Man muss sich vor Augen halten, dass die Aktivitäts- und Limitdatei alle Kunden im deutschen Online-Glücksspiel erfassen werden. Das heißt, sie wird millionenfach täglich abgefragt werden müssen. Und die muss so belastbar sein, dass sie auch wirklich funktioniert. Und dieser Aufwand der da betrieben wird, ist unserer Meinung nach relativ unnötig. Es werden Probleme behandelt, die es in der Realität gar nicht gibt. Also, Kunden spielen im Internet nicht mehrere Spiele gleichzeitig. Und wenn man die monatlichen Limits sicherstellen möchte, gibt es effektivere Wege als so eine Datenbank."

Zweifel, ob die im Glücksspielstaatsvertrag vorgesehenen Datenbanken wie die Limitdatei, ihre Schutzfunktion tatsächlich erfüllen können, hegt auch Professor Tilman Becker, von der Forschungsstelle Glückspielsucht an der Universität Hohenheim.
"Das heißt, mit dieser Datei wird dann gesehen, dass ich, wenn ich eine Einzahlung auf mein Spielerkonto bei Anbieter X mache, ob ich nicht beim Anbieter Y schon so viel Geld eingezahlt habe, dass ich an die 1.000 Euro drankomme. Und jeder, der sich ein bisschen damit auseinandersetzt, weiß, dass diese Limitdatei 2023 sicherlich nicht eingeführt werden wird. Das heißt, es ist eine Art Feigenblatt für den Spielerschutz. Diejenigen, die sich ein bisschen damit beschäftigt haben wissen, dass es nicht funktionieren wird."
Auch die geplante Aktivitätsdatei sei ein überaus ambitioniertes Vorhaben, so Becker. "Wenn das Amazon machen würde oder google, würde ich denken, ja, das könnte klappen. Aber wenn der Staat das organisieren soll, da ist meine Hoffnung sehr gering, dass das klappt."
So viel Pessimismus will Michael Burkert, der Vertreter der staatlichen Toto- und Lottogesellschaft nicht unwidersprochen stehen lassen.
"Ich kann mir vorstellen, wie das auch in anderen europäischen Ländern geht, dass das technisch möglich ist. Es wird die Frage sein, wie schnell so eine Behörde dieses vielleicht auch mit einem technischen Dienstleister aufbaut."

Die zentrale Behörde, die dieses Kontrollsysteme zum Laufen bringen muss, wird ihren Sitz in Halle in Sachsen-Anhalt haben und wird ihre Arbeit mit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages am 1. Juli aufnehmen. Dann erst können Konzessionen beantragt werden und die erforderlichen Strukturen zur Überwachung des Marktes werden implementiert. Erst 2023, anderthalb Jahre nach Vertragsstart, soll die Aufsichtsbehörde voll arbeitsfähig sein. Diese zeitliche Lücke sei viel zu groß, findet Kurt-Willi Sirrenberg, der Repräsentant der Betroffenen.
"Wir fürchten eben, solange diese Behörde nicht installiert ist, wird es wahrscheinlich keine wirksame Überwachung geben. Es heißt zwar nominell, dass die Bundesländer bis dahin die Überwachung übernehmen, nur, es hängt natürlich so viel dran. Wie sollen die Bundesländer das mit ihren heutigen Mitteln überhaupt schaffen? Also, das ist mir ein Rätsel."
Die Länder, die in der bevorstehenden Übergangszeit gemeinsam mit der Zentralbehörde in Sachsen-Anhalt dafür sorgen müssen, dass das Marktgeschehen beobachtet wird, seien besser als ihr Ruf, beschwichtigt Jörg Ukrow, von der saarländischen Glücksspielaufsicht.

"Wir betreiben momentan als Glücksspielaufsichtsbehörde gegenüber allen uns bekannten Glücksspielangeboten illegaler Art inzwischen Untersagungsverfahren, gegenüber allen; wenige Ausnahmen gibt es vielleicht, aber die Marktmächtigen sind alle erfasst."
Kaum Neuerungen hält der Glücksspielstaatsvertrag für das terrestrische Angebot in Spielhallen und Gaststätten parat. Lediglich das Personal in den Spielstätten muss künftig intensiver geschult werden, um auffälliges Spielverhalten zu erkennen. Das wird vom zuständigen Verband begrüßt, ebenso wie die regelmäßige Zertifizierung der Spielstätten. Unzufrieden sind die Spielhallenbetreiber allerdings damit, dass es den Ländern weiterhin erlaubt ist, das stationäre Angebot zum Beispiel über Abstandsregeln zu regulieren. Im Sinne der Suchtprävention sei das das falsche Signal. Georg Stecker:
"Abstandsregeln haben schon früher nicht gestimmt und stimmen erst recht nicht in Zeiten des digitalen Zeitalters. Und das können sie schon daran sehen, dass die Abstandsregeln in den Ländern so unterschiedlich sind, dass man in einem Fall 100 Meter, und im nächsten Fall 500 Meter ansetzt. Also, mit dem Zollstock kann man keinen Spielerschutz betreiben. Es kommt vielmehr darauf an, was in der Spielhalle stattfindet. Das ist entscheidend."

Noch nicht ausgemacht ist, ob es mittel- und langfristig zwischen stationär und online, zu Marktverschiebungen kommen wird. Zwar seien durch die Corona-bedingte Schließung der Spielhallen vor Ort, Spieler ins Netz abgewandert, aber der Verband setzt darauf, dass diese zurückkehren werden, wenn die Hallen wieder öffnen dürfen. Denn für viele Nutzer seien Spielhallen und vor allem Gaststätten mit Spielmöglichkeiten auch "soziale Räume", so Verbandvorsteher Stecker. Darauf deute auch die Entwicklung in anderen europäischen Ländern hin, sagt Jan Kleibrink vom Handelsblatt Research Institute.
"Wir sehen in den letzten Jahren gerade in den Ländern, die stark Onlinespiele lizenziert haben, dass sich da zumeist zwei parallele Märkte entwickelt haben, und dass wir zwar leichte Rückgänge an der ein oder anderen Stelle im stationären Bereich hatten, dass es aber zumeist nicht zu einer vollkommenen Substitution von stationär durch online kam, sondern dass beide Märkte durchaus stark innerhalb der Gesellschaft verankert geblieben sind."

Wenn nicht gerade Corona ist, werden nach Angaben der Automatenwirtschaft sechs Milliarden Euro in den Spielhallen umgesetzt. Davon fließen an den Staat 2,5 Milliarden an Steuern und Abgaben. Die privaten Sportwettenanbieter vermelden 2020 Umsätze in Höhe von rund acht Milliarden Euro, und entrichtete Sportwettsteuern von 389 Millionen Euro. Wie viel der Fiskus künftig über die Regulierung des deutschen Glücksspielmarktes an Steuereinnahmen generieren kann, dürfte von Detailregelungen abhängen, glaubt Suchtexperte Tobias Hayer.

"Ich kenne keine Modell-Rechnung. Ich wage da keine Prognose abzugeben. Schleswig–Holstein hat 2012 den Markt ja schon geöffnet für Online-Glücksspiele, und da gab es auch Prognosen, was die Steuereinnahmen anbelangen, die niemals erfüllt wurden."
Die steuerliche Seite, so sehr sie für die Glücksspielanbieter von Bedeutung sein dürfte, für den Staat ist sie unerheblich. Denn die in Paragraf 1 des Glücksspielstaatsvertrages formulierten Ziele lauten: Das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht verhindern, unerlaubte Glücksspiele in Schwarzmärkten bekämpfen und den natürlichen Spieltrieb – von dem Experten sagen, dass es ihn nicht gibt - in geordnete und überwachte Bahnen lenken.